II SA/Ke 305/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji Nr 612/10 z dnia 3 stycznia 2011r., znak: AB-7351/612/10, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla E. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (kategorii I), wraz z wewnętrznymi instalacjami, na działkach Nr 306/2 i Nr 307 położonych przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta [...] decyzją nr 612/10 z dnia 3 stycznia 2011r., znak: AB-7351/612/10, zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla E. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z wewnętrznymi instalacjami, na działkach nr 306/2 i nr 307 położonych przy ulicy [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Budynek mieszkalny, którego dotyczyła powyższa decyzja, usytuowany został ścianą z oknami w odległości większej niż 4,00 m od granicy z działką nr 288, będącej własnością [...], która nie była stroną w/w postępowania. Decyzja Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011r. została zmieniona: 1) decyzją Starosty [...] z dnia 22 października 2013r., znak: AB.6740.1.468.2013, którą zatwierdzono zmiany w projekcie budowlanym polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie będącego w budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek pensjonatowy, na działkach nr 302/2 i nr 307 przy ulicy [...] w [...], 2) decyzją Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2015r., znak: AB.6740.1.226.2015, którą zatwierdzono zmiany w projekcie budowlanym polegające na zmianie w projekcie zagospodarowania działek nr 306/1, 306/2, 307 i w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, będącego w budowie, znajdującego się na działkach nr 306/2 i nr 307, polegające na rozbudowie tego budynku, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-hotelowy, na działkach nr 306/1, 306/2, 307 przy ulicy [...] w [...]. Decyzje zmieniające dotyczą budynku rozbudowanego, usytuowanego ścianą bez okien w odległości mniejszej niż 3,0 m od działki C. D.i ścianą z oknami w odległości mniejszej niż 4,00 m od granic tej działki. C. D. otrzymała przymiot strony w obu postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji zmieniających. C. D. wniosła następnie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] Nr 612/10 z dnia 3 stycznia 2011r. ponieważ - zdaniem wnioskodawczyni - budowa nie została rozpoczęta w ciągu trzech lat od dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku, działając na podstawie art. 61a § 1 § 2 i art. 162 § 1 kpa, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2019r., znak: AB.670.1.2.2019, odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem wyżej wymienionej decyzji, a nadto decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, ponieważ budowa została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, jak też nie została przerwana na okres dłuższy niż trzy lata. Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzja wydawana w sprawie wygaśnięcia decyzji jest decyzją wydawaną w nowej sprawie. Jest to decyzja wydana w pierwszej instancji i służy od niej odwołanie. Zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji krąg stron należy określić ponownie. Powołując się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie organ stwierdził, że stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, organ każdorazowo musi rozważyć, czy w rozumieniu art. 28 kpa ma on materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie. Postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa, wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. W analizowanej sprawie przesłanki ujęte w punktach 1, 3 i 4 spełnione są zdaniem organu odwoławczego w sposób oczywisty. Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić, czy C. D. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] Nr 612/10 o pozwoleniu na budowę. W złożonym zażaleniu wskazano, że interes prawny C. D. wynika z przepisów Kodeksu cywilnego. Jednakże, w ocenie organu, przepisy Kodeksu cywilnego, aby mogły stanowić podstawy do uznania osoby za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane - w sprawach związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę - ze stosownymi, konkretnymi przepisami Prawa budowlanego, ewentualnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisów takich nie przywołano we wniosku, wskazując jedynie na przyszłe, ewentualne, bliżej nieokreślone, oddziaływania. Organ odwoławczy podkreślił, że wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje tylko i wyłącznie z powodu zaistnienia określonej okoliczności faktycznej, czym jest w niniejszym przypadku upływ terminu określonego w przepisach Prawa budowlanego. Oddziaływanie inwestycji objętej decyzją wnioskowaną do wygaszenia nie ma znaczenia w tym postępowaniu. Celem, a zarazem istotą przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane jest eliminowanie, w określonych w nim warunkach, z obrotu prawnego, decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane, jako regulacja z zakresu prawa publicznego, zostało wprowadzone do systemu prawa. Przepis ten w żadnym razie nie jest regulacją, która może być wykorzystywana do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem a jego sąsiadami, powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt, że pełnomocnik C. D. złożył odwołanie od kolejnej decyzji Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2018r., zmieniającej własną decyzję Nr 612/10, przesądza jedynie o tym, że C. D. ma interes faktyczny, nie zaś prawny, w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Starosty [...] Nr 612/10. A tylko interes prawny może stanowić podstawę podnoszenia jakichkolwiek żądań. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że postanowienie Starosty [...] z dnia 25 stycznia 2019r. o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane zasadnie. Organ zwrócił jedynie uwagę, że Starosta [...] nie miał podstaw, aby w postępowaniu zakończonym tym postanowieniem wypowiadać się w kwestii upływu trzyletniego terminu, o którym mowa w przepisie art. 37 Prawa budowlanego - postępowanie nie zostało bowiem wszczęte, a zatem nie było podstaw do wypowiadania się w kwestii merytorycznej. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach C. D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domagała, podczas gdy przymiot ten skarżącej przysługiwał. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przymiot strony przysługuje skarżącej z uwagi na to, że ma ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej wszczętej na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wywodzi ona ten interes prawny z: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego; 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 15, 127 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca wskazała na wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie rozumienie interesu prawnego na gruncie art. 28 kpa. Dalej podniosła, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę o konkretnej treści, które zgodnie ze stanowiskiem skarżącego wygasło, może oddziaływać na możliwość rozporządzania nieruchomościami sąsiednimi zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018r., sygn. akt: II OSK 969/16, wydanego jej zdaniem w analogicznej sprawie, w którym Sąd ten stwierdził, że jeżeli dochodzi do wydania decyzji, która daje inwestorowi możliwości szerszego wykonywania prawa związanego z daną nieruchomością (np. poprzez realizację określonej inwestycji) to może to mieć realny wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie tej nieruchomości, gdyż tym samym musi on więcej znosić. Osoba taka posiada legitymację strony w postępowaniu dotyczącym wygaszenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta ma wpływ - przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod określoną zabudowę - na realny wymiar wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości (art. 140 kc i art. 144 kc). Skarżąca podniosła również, że została uznana za stronę w postępowaniach dotyczących wydania zamiennych decyzji o pozwolenie na budowę, w tym ostatniej z dnia 18 grudnia 2018r., od której złożyła odwołanie. Biorąc pod uwagę prejudycjalny charakter rozstrzygnięcia dotyczącego wygaśnięcia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej nie może budzić wątpliwości, że skarżąca ma interes prawny w stwierdzeniu wygaśnięcia tej decyzji. Skarżąca podniosła w odwołaniu od decyzji zamiennej zarzut wygaśnięcia decyzji pierwotnej. Skuteczność tego zarzutu powiązana jest wprost ze stwierdzeniem wygaśnięcia dokonanym na wniosek skarżącej. Zdaniem skarżącej ma ona interes prawny natury procesowej w stwierdzeniu nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której pozwolenie to wygasło. Jednakże również tego interesu prawnego nie może zrealizować bez wydania w trybie art. 37 § 1 ustawy Prawo budowlane decyzji o wygaśnięciu tegoż pozwolenia na budowę. Nie ulega więc wątpliwości, że także ten interes prawny czyni skarżącą stroną postępowania o wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Źródłem interesu prawnego mogą być w ocenie skarżącej również normy prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1196 ze zm.), dalej jako u.P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z tych przesłanek, a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 u.P.b. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma charakter deklaratoryjny. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2011r., sygn. II OSK 1479/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2011r., sygn. II SA/Kr 172/18, A. Gliniecki [red.], "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. III, opubl. WK 2016), przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 u.P.b., ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady ogólnej, zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco, lecz powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprost przewidział to ustawodawca. Przedmiot sprawy dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 kpa, kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot (jego nieruchomość) znajduje się w obszarze oddziaływania, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach – w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę – są przy tym diametralnie różne. O ile w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny sąsiadów sprowadza się do ochrony przysługujących im praw rzeczowych do nieruchomości, o tyle w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia interes prawny ma wyłącznie inwestor, a polega on na dążeniu do zachowania w obrocie prawnym przysługującego mu pozwolenia. Stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być zatem tylko inwestor. Celem, a zarazem istotą tego postępowania jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których Prawo budowlane jako regulacja z zakresu prawa publicznego zostało wprowadzone do systemu prawa. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, oparte na poglądach doktryny, że przepis dotyczący wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w żadnym razie nie jest regulacją, która może być wykorzystywana do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego sąsiadami powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2019, A. Gliniecki [red.], j.w.). W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie polegające na odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony przysługującego C. D. w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011r., jest prawidłowe. Podstawy istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego we wszczęciu postępowania nie mogą stanowić przepisy art. 140 i 144 kc (por. powoływany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018r.). Wpływ inwestycji na interesy osób trzecich, w tym wywodzonych z prawa własności nieruchomości sąsiedniej, oceniany jest w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie przymiot strony jest analizowany odrębnie, przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 2 u.P.b. W tym przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, służy jej zatem domniemanie zgodności z prawem, w tym w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Nie można uznać za źródło omawianego interesu prawnego także faktu, że skarżąca została uznana za stronę w postępowaniach dotyczących zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, której miałoby dotyczyć ewentualne rozstrzygnięcie o wygaśnięciu, jak również, że w odwołaniu od ostatniej decyzji zmieniającej podniesiono zarzut dotyczący wygaśnięcia decyzji pierwotnej. Możliwość podniesienia takiego zarzutu procesowego nie powoduje automatycznie zdaniem Sądu powstania po stronie skarżącej interesu prawnego w powyższym rozumieniu, ale generuje co najwyżej interes faktyczny. Jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie informację o wystąpieniu przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 u.P.b., powinien z urzędu wszcząć odrębne postępowanie, którego przedmiotem będzie ustalenie tych przesłanek i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Postępowanie to będzie miało na celu eliminację stanu niepewności odnośnie przysługującego danemu podmiotowi prawa do realizacji określonego zamierzenia budowlanego. Nie wyklucza się także (por. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], j.w.) możliwości ustalenia faktu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu z wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, bez potrzeby wydania wcześniejszej decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej w istocie zaistnienie okoliczności stanowiących przesłankę wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Fakt, że położenie nieruchomości skarżącej w obszarze oddziaływania inwestycji zdecydowało o przyznaniu jej statusu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę, nie może przekładać się na automatyczne przyjęcie, że zyskała ona interes prawny we wszczęciu postępowania o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji cały czas chodzi o tę samą, pierwotną decyzję. Pamiętać zaś należy, że celem, a zarazem istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 37 u.P.b. jest, jak podniesiono, eliminowanie w określonych w tym ostatnim przepisie warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.