II SA/Wa 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz, U. z 2017 r. poz. 1257 ze zmianami, dalej zwany k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Stan faktyczny przedstawia się w sprawie następująco: Dnia [...] sierpnia 2012 r. do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] wpłynął raport P. P. z prośbą o zwolnienie ze służby z dniem [...] października 2012 r. na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (nabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej). W związku z tym, Komendant Powiatowy PSP w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zwolnił strażaka ze służby z dniem [...] listopada 2012 r. na podstawie wskazanej podstawy prawnej. Od tej decyzji strażak nie złożył odwołania. Przed wydaniem wymienionej decyzji, pismem z dnia [...] października 2012 r. organ powiadomił strażaka, że wyznaczył termin zwolnienia ze służby na dzień [...] listopada 2012 r. z powodów planowanej reorganizacji struktury jednostki organizacyjnej. W dniu [...] października 2015 r. P. P. złożył wniosek o zmianę wymienionej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., poprzez zwolnienie ze służby z dniem [...] października 2012 r. Uzasadnił to tym, że w październiku 2012 r. otrzymał dodatek motywacyjny, który - przy zwolnieniu z dniem [...] listopada 2012 r. - nie został mu wliczony do wysokości emerytury. Po rozpatrzeniu wniosku, Komendant Powiatowy PSP w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmówił uchylenia wskazanej decyzji uzasadniając, że został zachowany termin określony w art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej tzn., że strażaka zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia, a wskazana przez strażaka data zwolnienia nie jest wiążąca dla organu zwalniającego. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. (sygn. akt [...]) oddalił skargę, a następnie Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r. (sygn. akt [...]) oddalił skargę kasacyjną. P. P. pismem z dnia [...] maja 2018 r. adresowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Pismo adresowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazane zostało według kompetencji do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który decyzją z dnia [...] września 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności jakichkolwiek naruszeń prawa. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję twierdząc, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, w związku z tym nie może rozpatrywać ponownie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ zwalniający nie jest związany wskazaną przez funkcjonariusza datą rozwiązania stosunku służbowego, ale po otrzymaniu pisemnego żądania zwolnienia ze służby - w terminie do 3 miesięcy - zobligowany jest rozwiązać z nim stosunek służbowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie funkcjonariusza. Zaproponowana przez funkcjonariusza data zwolnienia nie jest wiążąca dla organu. W niniejszej sprawie złożenie raportu o zwolnienie nastąpiło dnia [...] sierpnia 2012 r., a data zwolnienia określona w decyzji to [...] listopada 2012 r. Organ zwalniający strażaka ma możliwość ustalenia terminu zwolnienia strażaka w zależności od uwarunkowań służbowych. Co prawda w decyzji z dnia [...] października 2012 r. organ nie uzasadnił ustalonej daty zwolnienia, jednak w piśmie z dnia [...] października 2012 r. Komendant Powiatowy PSP w [...] powiadomił strażaka o przyczynach ustalenia daty zwolnienia. W związku z powyższym, nieuwzględnienie propozycji strażaka w zakresie terminu zwolnienia nie można rozważać w kategorii rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu bezsporne jest, że zainteresowany strażak spełniał warunek określony w art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - osiągnął 30 lat wysługi emerytalnej i sam zainicjował postępowanie o zwolnienie ze służby poprzez złożenie raportu. P. P. w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., precyzującym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której świadkowie mogliby potwierdzić jego słowa o negatywnym nastawieniu do niego Komendanta Powiatowego PSP w [...] i konfliktu miedzy nimi. Analizując wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy organ stwierdził, iż nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, gdyż zeznanie świadka nie jest w stanie wprowadzić jakiegokolwiek elementu, który świadczyłby o rażącym naruszeniu prawa w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Ponadto jakikolwiek konflikt pomiędzy stroną, a Komendantem Powiatowym PSP w [...], nie ma wpływu na ocenę decyzji w zakresie rażącego naruszenia przez nią prawa. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że zarówno w trakcie postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji, jak i w samej decyzji z 2012 r. nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa, zarówno procesowego jak i materialnego. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej zarzucił: - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niezachowanie proporcji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, co przejawia się poprzez niewyjaśnienie względów faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, a które prawidłowo wyjaśnione doprowadziłyby organ do przekonania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a słuszny interes strony nie został uwzględniony; - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co przejawiło się w pobieżnym potraktowaniu sprawy P. P. przez organy administracji publicznej stojące na straży praworządności, a w konsekwencji spowodowało, że zaskarżona decyzja jest powierzchowna, arbitralna i nie zawiera prawidłowej oceny materiału dowodowego; - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego odwołującego w przedmiocie przesłuchania świadków R. P. oraz R. R., przy czym w.w. świadkowie są w posiadaniu informacji, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy i wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a tym samym informacji, które prawidłowo rozważone doprowadziłyby organ do przekonania, że decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktycznych i istotnych okoliczności sprawy, mających jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie, co doprowadziło do prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób niebudzący zaufania i naruszający zaufanie strony do władzy publicznej; - naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez arbitralne działania organu I instancji objawiające się w braku przeprowadzenia odpowiedniego i rzetelnego postępowania dowodowego uwzględniającego wnioski dowodowe strony, które dałyby organowi zupełnie inny pogląd na niniejszą sprawę, a w konsekwencji mogłyby doprowadzić do uwzględnienia przez organ wniosku strony; - naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż przepis prawa jest nadrzędną wartością, wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela; - naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przejawiające się w braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym braku możliwości należytego złożenia wyjaśnień; - naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy rozwiązaniu sprawy; - naruszenie przepisu art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, której celem byłoby jak najdokładniejsze odtworzenie stanu niniejszej sprawy oraz przesłuchanie świadków, o których mowa w ust. 3 w.w. zarzutów, którzy to świadkowie posiadają wiedzę na temat okoliczności faktycznych, mających jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. poprzez powielenie przez administracyjny organ odwoławczy drugiej instancji decyzji pierwszej instancji, co w rezultacie wskazuje na to, iż organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego, a jedynie zbadał przedmiotową sprawę decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] września 2018 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Prawidłowo Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2018 r. Prawidłowo organy przeanalizowały przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zarzut naruszenia tego przepisu nie jest trafny. Prawidłowa bowiem jest decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2012 r., która zresztą podlegała już badaniu zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r, (sygn. akt [...]) oddalił skargę, jak i Naczelny Sad Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie, ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I OSK 28/10, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w najnowszym orzecznictwie (patrz np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1334/17) podkreśla się, że za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. W uzasadnieniu ostatnio powołanego wyroku wyjaśniono, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny, w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Organ nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Decyzja Komendanta Powiatowego PSP w [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r., którą zwolniono P. P. ze służby z dniem [...] listopada 2012 r., oparta została na podstawie art.32 ust.1 pkt 3 oraz art.60 pkt 1-2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej. Od tej decyzji strażak nie złożył odwołania. Przed wydaniem wymienionej decyzji, pismem z dnia [...] października 2012 r. organ powiadomił strażaka, że wyznaczył termin zwolnienia ze służby na dzień [...] listopada 2012 r. z powodów planowanej reorganizacji struktury jednostki organizacyjnej. Podkreślenia wymaga też, że opisana decyzja została wydana na wniosek (raport) skarżącego, złożony dnia [...] sierpnia 2012 r. do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. W raporcie tym P. P. zwrócił się z prośbą o zwolnienie ze służby z dniem [...] października 2012 r. na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (nabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat służby). Wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] października 2012r., został złożony dopiero po 3 latach, bo [...] października 2015 roku, i jak wyżej opisano, jego załatwienie- negatywne dla skarżącego- zostało zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], a następnie Naczelny Sąd Administracyjny. Również w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012r., Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że (odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na okoliczność prawdziwości przyczyny zwolnienia ze służby, stosunków osobistych pomiędzy skarżącym a komendantem powiatowym PSP w [...]. Przy ocenie zarzutu nieważności decyzji nie ma też znaczenia słuszny interes strony ani zasady współżycia społecznego, opisane w treści skargi. Zupełnie bezpodstawne jest powołanie się na uznanie administracyjne, skoro stawiając zarzut nieważności decyzji, organ jest zobowiązany do jego rozpoznania na podstawie cytowanego wyżej przepisu i jest związany jego treścią, której właściwe rozumienie i interpretacja mają utrwalone znaczenie, opisane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z oddanych przyczyn zupełnie chybione są zarzuty skargi, w szczególności naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji powierzchowności, arbitralności ani innych uchybień, w szczególności dotyczących oceny materiału dowodowego. Nieuprawniony w obliczu zarzutu nieważności decyzji jest wniosek dowodowy odwołującego o przesłuchanie świadków R. P. oraz R. R., skoro decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej ani w chwili wydania ani przez 3 lata po jej wydaniu nie była kwestionowana przez skarżącego. Prowadzenie postępowania na okoliczności faktyczne, mające miejsce w jednostce zatrudniającej skarżącego 7 lat po zwolnieniu go ze służby, nie ma znaczenia w sprawie, dotyczącej nieważności w.w. decyzji. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 8, 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wszystkie faktyczne i istotne okoliczności sprawy, mających jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie, zostały wyczerpująco wyjaśnione, a prowadzone postępowanie administracyjne było odpowiednie i rzetelne. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., gdyż organ ma obowiązek orzekania na podstawie przepisów prawa, zwłaszcza gdy wola odejścia ze służby została przez skarżącego wyraźnie wyrażona w raporcie dotyczącym zwolnienia go ze służby. Z analogicznej przyczyny nie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżący brał czynny udział w postępowaniu, składał wyjaśnienia w pismach i wnioskach. wyjaśnień; Nie doszło do naruszenia art. 11 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., gdyż organ wyczerpująco wyjaśnił stronie przesłanki, którymi kierował się przy rozwiązaniu sprawy. W sprawie zbędna też była- z przyczyn omówionych powyżej- rozprawa administracyjna, brak jej przeprowadzenia nie doprowadził do naruszenia przepisów art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Organ II instancji miał prawo "powielić" argumenty organu I instancji, skoro przyjął je za własne i całkowicie podzielił: nie doszło więc do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyżej opisane analizy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).