I OSK 128/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 274/19 o odrzuceniu skargi D. W. na czynność Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim postanawia: 1) sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 274/19, w ten sposób, że w jego komparycji w miejsce numeru zaskarżonej czynności: "[...]" wpisać numer: "[...]"; 2) oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 274/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę D. W. na czynność Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca w treści skargi wskazała jedynie jej przedmiot: decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazując przy tym, że granica nieruchomości została bezprawnie przesunięta, a teren "zawłaszczony". Skarżąca wniosła jednocześnie o wyłączenie pracownika organu, o wyznaczenie Biura Geodezji w Warszawie do prowadzenia sprawy, wyznaczenie terminu oględzin granicy i zawiadomienie stron o terminie wizji lokalnej, wystąpienie do Straży Miejskiej i Prezydenta Miasta w sprawie zakłócania porządku i zastawiania wejścia przez Państwa L., a także o nakazanie murowania otworów okiennych od granicy działki w budynkach Państwa L. Pismem z dnia 14 maja 2019 r. skarżąca została wezwana do wskazania, czy przedmiotem skargi jest pismo organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 21 maja 2019 r., skarżąca potwierdziła, że skarga przez nią złożona dotyczy pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę wskazał, że przedmiotem zaskarżenia skarżąca uczyniła zawiadomienie przez organ o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. W podstawie prawnej wydanego zawiadomienia organ powołał się ponadto na art. 61 § 4 K.p.a. Na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie przysługuje jednak zażalenie, w przeciwieństwie do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. art. 61a § 2 K.p.a.). Ponadto, zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania przewidziane przez przepis art. 61 § 4 K.p.a. ma formę pisemną, nie jest jednak postanowieniem czy decyzją, o których mowa w K.p.a. Sąd stwierdził, że w podstawie prawnej zaskarżonej czynności organ powołał się zarazem na art. 10 § 1 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd wskazał przy tym, że ustawodawca nie wskazuje przy tym formy, w której organ zwraca się w myśl zacytowanego przepisu do stron. Tym samym forma ta jest odformalizowana i nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, które zgodnie z art. 3 § 2, 2a i 3 P.p.s.a. mogłyby stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Sąd zauważył, że jedynie brak zawiadomienia zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o zebraniu dowodów i możliwości wypowiedzenia się co do nich mogą stanowić przesłankę uchylenia końcowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tj. postanowienia lub decyzji przez sąd administracyjny, jednakże samoistnie nie mogą stanowić przedmiotu skargi, a tym samym kontroli sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, skarga jest niedopuszczalna z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Skarżąca bowiem zaskarżyła pisemne powiadomienie o wszczęciu postępowania przewidziane przez art. 61 § 4 K.p.a. oraz informację o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, na które nie służy zażalenie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła D. W., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 i 2a i 3 P.p.s.a. oraz art. 61-66 K.p.a. polegające na przyjęciu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania przed organami administracji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na podstawie art. 153 K.c. podczas gdy z treści wniosku wynika, że D. W. domaga się prowadzenia postępowania o ustalenie prawnej granicy nieruchomości należącej do niej oraz M. L., w wyniku czego Sąd orzekający nie poddał ocenie prawnej istoty sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania celem prowadzenia postępowania o rozgraniczenie działek gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarga D. W. na czynność Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r. podlegała odrzuceniu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a., w tym wynikający z art. 10 K.p.a. czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji – umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Istotny jest zatem fakt powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a nie jego forma, dzięki czemu możliwe jest podjęcie przez stronę działań w sprawie i zadbanie o ochronę jej interesów prawnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12, LEX nr 1436995). Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony dokonywane na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., jak zasadnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie jest aktem administracyjnym czy czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w przytoczonym art. 3 § 2 P.p.s.a., co oznacza, że nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Ponadto stwierdzić należy, że zawiadomienie o zebranych dowodach i materiałach niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie nie stanowi formy nałożenia na stronę jakiegokolwiek obowiązku bądź przyznania jej określonego prawa, czy to o charakterze materialnym, czy procesowym. Z tych też względów ustawodawca nie przewidział możliwości jego kwestionowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Zawiadomienie to nie może być uznane za inną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu, ma bowiem charakter wyłącznie informacyjny i nie jest przejawem władczego działania organu administracji publicznej. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana skargą czynność jest nakierowana bezpośrednio na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec skarżącej, co oznacza, że nie stanowi ona aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tego względu przedmiotowa czynność, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odnosząc się do argumentów powołanych w skardze kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pismem z dnia 14 maja 2019 r., mając na uwagę treść skargi, zwrócił się do strony o wyjaśnienie czy przedmiotem skargi jest pismo Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (omyłkowo wskazanej jako nr [...]). W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wskazała, że skarga dotyczy pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wobec jednoznacznej odpowiedzi udzielonej przez D. W. właściwie w sprawie przyjęto, że intencją strony było zaskarżenie zawiadomienia Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Sąd I instancji nie poddał ocenie prawnej istoty sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. Na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżone postanowienie wobec błędnego oznaczenia numeru zaskarżonej czynności.