III OSK 1946/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 171/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2019 r. II SAB/Wa 171/19, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. z [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał [...] Sp. z o.o. [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z 7 grudnia 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Sp. z o.o. [...]. Zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę na obydwu podstawach kasacyjnych zarzucił mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny materiału dowodowego, w tym informacji udzielonej przez skarżącego o prowadzonej przez skarżącego działalności, a w konsekwencji uwzględnienie skargi strony, 2. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez jego błędną interpretację i uznanie skarżącego za podmiot wykonujący zadania publiczne, a w konsekwencji uwzględnienie skargi strony; 3. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż spółka [...] posiada Świadectwa Bezpieczeństwa Przemysłowego wydane na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych; 4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na nieuwzględnieniu faktu niedopuszczalności udostępnienia wnioskowanych informacji z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE z dnia 27 kwietnia 2016 r. (Dz.U. L 119 z 4 maja 2016 r.), dalej zwanego RODO. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznane skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszelkie informacje jakimi dysponuje podmiot skarżący kasacyjnie są informacjami o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, a zatem nie mogą być uznane za publiczne, a z całą pewnością za jawne. Potwierdzają to posiadane przez skarżącego kasacyjnie świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego wydane na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Ponadto, Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie uwzględnił faktu niedopuszczalności udostępnienia wnioskowanych informacji z punktu widzenia przepisów RODO. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna – według jej autora – została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), ale nie wynika z niej, który zarzut skarżąca kasacyjnie uznaje za naruszenie prawa materialnego, a który za naruszenie przepisów postępowania, a to nie jest bez znaczenia dla oceny skuteczności poszczególnych zarzutów. "Z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprost wynika, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny" (por. wyrok NSA z 18.08.2022 r. III FSK 766/21, LEX nr 3406531). Przechodząc do poszczególnych zarzutów zauważyć należy, że (zarzut 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym (określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji) i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. "Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 31.05.2022 r. I OSK 1249/21, LEX nr 3401325). Przede wszystkim zaś podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., co jakby umknęło autorowi skargi kasacyjnej. W odniesieniu do dwóch ostatnich zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć generalnie należy, że autor skargi kasacyjnej błędnie utożsamia ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych ustawowych tajemnic lub ochronę prywatności (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), z brakiem w ogóle przymiotu informacji publicznej. Tymczasem "Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p." (wyrok NSA z 15.06.2020 r. I OSK 2098/19, LEX nr 3099626). Ponadto, "W sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy" (zob. jw.). Ponieważ w niniejszej sprawie odwołując się do ustawowych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany nie wydał decyzji (a tylko wówczas możliwa byłaby kontrola zasadności zastosowanych ograniczeń), słusznie Sąd I instancji uznał, że pozostawał bezczynny i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. to nie został on w ogóle uzasadniony, czego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przypomnieć należy zatem, że Sąd I instancji uznał, że [...] Sp. z o.o. wykonuje zadania Państwa z zakresu obronności i w tym upatruje wykonywania zadań publicznych. Ponadto Skarb Państwa ma w Spółce ponad 84% udziałów, a więc posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustaleń tych skarżąca kasacyjnie Spółka w żaden sposób nie podważa. Wyjaśnić trzeba, że "Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" (wyrok NSA z 25.05.2021 r. III OSK 906/21, LEX nr 3218900). Zauważyć też należy, że "Wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie" (wyrok NSA z 23.09.2022 r. III OSK 1972/21, LEX nr 3417952). Ponadto, "Celem regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo" (wyrok NSA z 19.01.2021 r. III OSK 2667/21, LEX nr 3166663). Żadnego z powyższych kryteriów skarga kasacyjna nie podważa, a zatem zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.