IV SA/Po 232/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm; zwanej dalej "p.b.")., w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443; zwanej dalej "ustawą nowelizującą") oraz art. 104 k.p.a., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniach [...] października 2013 r. oraz [...] października 2013 r., PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej w miejscowości L. nr [...], w trakcie której ustalił między innymi, że zlokalizowany na działce o numerze geodezyjnym [...], w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] obiekt w latach 2008-2009 został przebudowany i rozbudowany o dwa zadaszenia o konstrukcji drewnianej i wymiarach w rzucie: 1,50 x 4,70m i 2,00 x 7,70m. W konsekwencji dokonano zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności obiektów budowlanych i robót w nich wykonanych na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości L. [...], na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy rozbudowie pawilonu noclegowego zlokalizowanego w [...] [...] i nałożył na E. T. (zwaną dalej również "skarżącą") obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] lipca 2014 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 p.b. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] PINB nakazał skarżącej rozbiórkę części budynku pawilonu noclegowego w części obejmującej zadaszenie partii wejściowej od strony północnej oraz rozbudowę pawilonu od strony wschodniej obejmującej zadaszony taras zlokalizowanego w [...] na działce o numerze geodezyjnym [...]. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją WINB z dnia 23 maca 2015 r. W dniu [...] listopada 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie działki nr [...] i ustalił, że od strony północnej zadaszenie połączone jest w sposób trwały z konstrukcją dachu pawilonu, od strony zachodniej (od strony jeziora) nie stwierdzono istnienia zadaszenia nad wejściem do obiektu. Natomiast od strony wschodniej stwierdzono, że nie została dokonana rozbudowa pawilonu noclegowego. Istniejąca od tej strony wiata została dostawiona do ściany szczytowej budynku i nie jest z nim połączona w sposób trwały. Stanowi ona samonośną konstrukcję, opartą na 7 słupach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w części dotyczącej wolnostojącej wiaty o wymiarach w rzucie 2,00m x 7,70m, zlokalizowanej przy stronie wschodnie pawilonu noclegowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] PINB nakazał skarżącej rozbiórkę części budynku - pawilonu noclegowego, obejmującego zadaszenie partii wejściowej do budynku od strony północnej o wymiarach w rzucie 1,50m x 4,70m, zlokalizowanego w [...] [...], na działce o nr ewid. [...]. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją WINB z dnia [...] marca 2016 r. Pismem z dnia [...] marca 2016r. PINB poinformował strony, iż postępowanie administracyjne zostaje rozdzielone na dwa odrębne postępowania - dotyczące samowolnej rozbudowy budynku od strony północnej oraz rozbudowy budynku od strony wschodniej. Nadto wskazano, iż wobec zakończenia postępowania administracyjnego w stosunku do obiektów zlokalizowanych na terenie działki o nr geod. [...], obecnie postępowania dotyczą obiektów zlokalizowanych wyłącznie na działce o nr [...] w miejscowości L. [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] PINB na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. nakazał skarżącej rozbiórkę budynku pawilonu noclegowego, zlokalizowanego w [...] nr [...], na działce o nr geod. [...], w części obejmującej zadaszenie partii wejściowej do budynku, zlokalizowane od strony północnej, o wymiarach w rzucie 1,50m x 4,70m. W odwołaniu od ww. decyzji PINB E. T. zarzuciła naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez nie umorzenie postępowania, bowiem w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące stwierdzenie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości; - art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, iż organ I instancji przy rozpoznawaniu sprawy w toku postępowania, związanego z wydaną decyzją nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nadto nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy taki obowiązek ciąży na organie z mocy prawa, oparcie rozstrzygnięcia na podstawie dowodów przedstawionych przez A.. B.; - art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż na skarżącej ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo braku podstaw do zastosowania wskazanego przepisu prawa. Po rozpatrzeniu odwołania WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzja z dnia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 104 k.p.a., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że skarżąca dokonała rozbudowy budynku - pawilonu noclegowego, obejmującej zadaszenie partii wejściowej do budynku od strony północnej o wymiarach w rzucie 1,50m x 4,70m, zlokalizowanego w [...] nr [...], na działce o nr geod. [...]. Do rozbudowy budynku od strony północnej doszło pomiędzy 2002 r. a 2006 r. Rozbudowa obejmowała przebudowę konstrukcji dachu pawilonu ze zmianą jego pokrycia. W wyniku rozbudowy powstał zadaszony ganek o konstrukcji drewnianej, wsparty na czterech drewnianych słupach, przykręconych do podłoża z kostki polbruk. Pomiędzy słupami wykonano drewnianą balustradę. W ocenie WINB dokonanie rozbudowy wymagało od inwestora uzyskania decyzji - pozwolenia na budowę. Ponieważ decyzja pozwolenia na budowę nie została wydana zastosowanie znajdują przepisy art. 48 p.b. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane nie przewiduje pojęcia "remont zachowawczy". W niniejszej sprawie dokonano rozbudowy budynku - pawilonu noclegowego, obejmującego zadaszenie partii wejściowej do budynku od strony północnej. Ponadto WINB wyjaśnił, że PINB powołał nieaktualną podstawę prawą tj. art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. (tekst jednolity z 2016 r., poz. 290) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2016r., poz. 23). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. T. zarzuciła decyzji WINB: - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej; - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz w zw. z art. 52 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż na skarżącej ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo braku podstaw do zastosowania wskazanego przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej procedura przewidziana w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. dotyczy tylko obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie art. 48 ust. 2 p.b. jednoznacznie odsyła do budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. czyli obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konstrukcja, której dotyczy zaskarżona decyzja była w kiepskim stanie technicznym, wobec czego przeprowadzono remont zachowawczy, w związku z czym zachodzi brak przesłanek ustawowych, aby skarżąca przedstawiła pozwolenie na budowę. W związku z tym nie stosuje się przepisów prawa materialnego nakazujących stronie doręczenie dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 48 ust. 1 p.b. przewiduje, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niemniej ustawodawca uzależnił nakazanie rozbiórki od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a dokładniej – od jego wyniku. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 p.b. w sytuacji gdy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to możliwe jest jej zalegalizowanie. Warunkiem legalizacji jest przedstawienie, w wyznaczonym stosownym postanowieniem terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 (art. 48 ust. 3 p.b.). Z art. 48 ust 4 p.b. wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Należy zauważyć, że zakres przedmiotowy regulacji art. 48 ust. 1 wyznaczają: pojęcie budowy (art. 3 pkt 6), pojęcie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1) oraz wymagalność pozwolenia na budowę rozumianego jako ostateczna decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Jest to węższe rozumienie pozwolenia na budowę niż zdefiniowane w art. 3 pkt 12, gdyż nie obejmuje wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pojęcie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 jest pojęciem zbiorczym, obejmującym budowę, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego oraz wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ponieważ art. 48 dotyczy tylko budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy pojęcie pozwolenia na budowę, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć w węższym znaczeniu. Przepis ten dotyczy nie dotyczy robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (por. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 442.) Podstawę zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 48 ust. 1 p.b. było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że skarżąca dokonała rozbudowy budynku - pawilonu noclegowego, obejmującej zadaszenie partii wejściowej do budynku od strony północnej o wymiarach w rzucie 1,50m x 4,70m, zlokalizowanego w [...] nr [...], na działce o nr geod. [...]. Rozbudowa obejmowała przebudowę konstrukcji dachu pawilonu ze zmianą jego pokrycia. W wyniku rozbudowy powstał zadaszony ganek o konstrukcji drewnianej, wsparty na czterech drewnianych słupach, przykręconych do podłoża z kostki polbruk. Pomiędzy słupami wykonano drewnianą balustradę. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane mieszczą się w zakresie definicji budowy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę wobec czego pojęcie to odnieść należy do znaczenia jakie nadają mu definicje słownikowe czy rozumienie potoczne. Poprzez rozbudowę należy więc rozumieć wykonywanie robót budowlanych na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotą rozbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jego powiększenie (zob. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 58, wyroki NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 1180/06, z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 586/10, z dnia 2 grudnia 2016 r . sygn. akt II OSK 1209/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego zrealizowanie zadaszonego ganku o konstrukcji drewnianej, wspartego na czterech drewnianych słupach, przykręconych do podłoża z kostki polbruk stanowi rozbudowę. Skoro więc przedmiotowe roboty budowlane zakwalifikowane winny być jako rozbudowa, a więc w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. jako budowa, a skarżąca nie dysponowała stosownym pozwoleniem na budowę, to właściwym trybem legalizacji takiej inwestycji jest tryb określony w art. 48 p.b. Przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki zadaszenia partii wejściowej do budynku organ stosownie do art. 48 ust. 3 p.b. zobowiązał skarżącą do dostarczenia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 p.b. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca w wyznaczonym terminie nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. W takie sytuacji zastosowanie znajdował przepis art. 48 ust. 4 w zw z art. 48 ust. 1 p.b. i organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że należy orzec o rozbiórce zadaszenia partii wejściowej do budynku. Sąd jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone tym przepisem. WINB wyjaśnił, dlaczego przedmiotowe roboty budowlane zakwalifikował jako budowę. Ponadto WINB wyjaśnił treść przepisów prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wskazał na okoliczności powodujące konieczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W treści skargi zawarto jedynie ogólne rozważania co do wymogów jakie musi spełniać uzasadnienie decyzji. Skarżąca nie wskazała jednak jakich konkretnych uchybień dopuścił się organ w niniejszej sprawie. Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz w zw. z art. 52 p.b. Jak już wskazano powyżej, WINB prawidłowo ocenił, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły budowę, i zastosowanie w takim przypadku znajdował art. 48 ust. 1 p.b. Nie sposób podzielić argumentację skarżącej, iż roboty te stanowiły "remont zachowawczy". Ustawodawca w Prawie budowlanym nie posługuje się pojęciem "remontu zachowawczego". Niemniej jednak wskazać trzeba, że w art. 3 pkt 8 p.b. zawarto definicję remontu wyjaśniając, że pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z remontem. Materiał dowodowy zebrany w toku postepowania nie pozwala na stwierdzenie aby sporne zadaszenie partii wejściowej do budynku stanowiło odtworzenie stanu pierwotnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.