II ONP 1/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi G. M. o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 133/15 w sprawie ze skargi G. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA albo sąd I instancji) wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 133/15 oddalił skargę G. M. (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PWINB) z [...] stycznia 2015 r., nr [...] wydane w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy WSA wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) wystawił dnia [...] listopada 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...], skierowany do zobowiązanej, dotyczący obowiązku wykonania rozbiórki, samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tarasem, zlokalizowanego przy ulicy [...] w S. na działce o numerze geodezyjnym [...]. Obowiązek powyższy wynikał – jak wskazywał tytuł wykonawczy – z decyzji PINB z [...] lutego 2005 r., nr [...]. Zobowiązana po doręczeniu jej tytułu wykonawczego pismem z 6 grudnia 2014 r. zgłosiła zarzut do postępowania egzekucyjnego oparty na niewykonalności obowiązku z uwagi na to, że obiekt podlegający rozbiórce nie jest wyłączną własnością zobowiązanej, ale przedmiotem współwłasności jej i dzieci, będących współspadkobiercami nieżyjącego męża. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. PINB, powołując się na art. 33 § 1, 34 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej u.p.e.a.), orzekł o nieuwzględnieniu zarzutu. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana wyłącznie do zobowiązanej i dlatego tylko ona została wskazana jako zobowiązana. Organ dodał, że w toku postępowania w sprawie legalności wzniesienia pomieszczenia gospodarczego i tarasu, zobowiązana nie podważała faktu, że nie jest jedynym inwestorem. Dopiero w październiku 2004 r. poinformowała organ, że jej mąż Z. M. zmarł w styczniu 2004 r. Krąg spadkobierców męża został ustalony przez sąd spadku 28 marca 2008 r. W zażaleniu na to postanowienie zobowiązana podtrzymała zarzut niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym z uwagi na brak wyłącznego prawa zobowiązanej do dysponowania przedmiotem rozbiórki. Zobowiązana podkreśliła, że śmierć jej małżonka miała miejsce przed wydaniem nakazu rozbiórki, w toku postępowania prowadzącego do orzeczenia rozbiórki i obowiązkiem organu było ustalenie z urzędu kręgu następców prawnych zmarłej strony, czego organ nie uczynił. Zaprzeczyła również stwierdzeniu organu, jakoby była zarządcą masy spadkowej po mężu. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., wydanym po rozpoznaniu powyższego zażalenia, PWINB orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji i wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny i musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Na skutek wniesionej przez zobowiązaną skargi, WSA przywołanym na wstępie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. oddalił – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) – złożoną skargę. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie WSA wskazał, że argumentacja skargi mimo postawienia zarzutu naruszenia przepisów u.p.e.a. w rzeczywistości porusza kwestie związane z merytoryczną oceną sprawy, której rezultat w postaci ostatecznej decyzji stał się przedmiotem kwestionowanej egzekucji. Jest to wyraźnie widoczne w szerokim wyliczaniu wad postępowania głównego i zaniechań organu prowadzącego to postępowanie w zakresie właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim następcom prawnym Z. M. Taka argumentacja nie dotyka istoty przedmiotu zaskarżenia, jakim jest odmowa uwzględnienia zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie zarzut zgłoszony przez skarżącą do wszczętego przeciwko niej postępowania egzekucyjnego nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości wszczęcia egzekucji w sprawie wykonania obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej z [...] lutego 2005 r. Wprawdzie skarżąca oparła zarzut na ustawowej podstawie wymienionej w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., tj. na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, tym niemniej okoliczności wskazane jako uzasadnienie postawionego zarzutu w rzeczywistości – jak trafnie uznał organ – nie mieściły się w granicach powołanej podstawy. Podnoszona przez skarżącą okoliczność braku dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, dotkniętego w części nakazem rozbiórki, nie dowodzi niewykonalności nałożonego obowiązku, a jedynie konieczności podjęcia przez skarżącą starań w kierunku sprawnego wykonania nałożonego obowiązku. Skierowana wyłącznie do skarżącej egzekucja była następstwem uczynienia zobowiązanej jedynym adresatem egzekwowanego obowiązku. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego został skierowany jedynie do zobowiązanej i tylko ona uzyskała w postępowaniu egzekucyjnym status zobowiązanej. Kwestia prawidłowego określenia w decyzji kręgu osób odpowiedzialnych, nie może być badana w postępowaniu egzekucyjnym z racji przywołanego wcześniej zakazu dokonywania przez organ egzekucyjny merytorycznej oceny sprawy. Skoro organ egzekucyjny nie został ustawowo wyposażony w kompetencję do modyfikowania zakresu obowiązków wynikających z egzekwowanej decyzji i kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku, to i sąd administracyjny – kontrolujący wyłącznie legalność przedmiotu zaskarżenia – nie może w sprawie ze skargi na postanowienie nieuwzględniające zarzutów do postępowania egzekucyjnego, wnikać w kwestie merytorycznej oceny sprawy. W skardze G. M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła w całości wyrok WSA zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które spowodowało niezgodność wyroku z prawem, a przez to wyrządzenie szkody, tj. art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., przez dokonanie niepełnej i wadliwej kontroli działalności organów: 1) naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przez błędną interpretację i zastosowanie przez uznanie, że prowadzenie egzekucji jedynie w stosunku do jednego właściciela nieruchomości objętej przymusową rozbiórką w sytuacji, gdy nieruchomość jest współwłasnością ułamkową, a więc prowadzenie egzekucji w stosunku do zobowiązanej, która ma prawa do całości nieruchomości, nie czyni prowadzonego postępowania o charakterze niepienięznym niewykonalnym, 2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. przez odstąpienie Sądu od rozpatrzenia z urzędu naruszenia prawa w zakresie odstąpienia organu zażaleniowego od zbadania sprawy dopuszczalności egzekucji administracyjnej, pomimo błędnie wystawionego tytułu wykonawczego, 3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez odstąpienie Sądu od rozpatrzenia wniesionego w trakcie postępowania sądowego zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku, a tym samym naruszenie art. 29 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zakresie braku podstaw do wszczęcia egzekucji. Zdaniem skarżącej, powstanie szkody polegającej na usunięciu (rozbiórce) części budynku mieszkalnego ma związek z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Z tego względu skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 285a § 1 p.p.s.a., skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia WSA, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Pozostaje ona jednym z nadzwyczajnych środków zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego prawidłowe wniesienie uzależnione zostało od spełnienia przesłanek, wymienionych w przepisach działu VIIa p.p.s.a. Jednym z nich jest przytoczenie podstaw skargi wraz z uzasadnieniem (art. 285e § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Same podstawy uregulowane zostały w art. 285d p.p.s.a. W oparciu o brzmienie tego przepisu skarżąca sformułowała trzy zarzuty, spośród których żaden nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, miał na uwadze, że sformułowane w skardze zarzuty były przedmiotem analizy zarówno sądu I instancji, jak i sądu II instancji. Oba sądy odniosły się do nich w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć. Skarżąca nie podzielając argumentacji przedstawionej przez WSA stara się podjąć z nią dalszą polemikę, co na etapie nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest dopuszczalne. Skarga ta nie jest kolejnym etapem postępowania sądowoadministracyjnego, na którym byłoby dopuszczalne kwestionowanie rozstrzygnięcia sądu niższej instancji. Skarżąca zdaje się tego nie dostrzegać, obejmując swoim wywodem kwestie zarówno natury materialnoprawnej, jak i procesowej, dotyczące dopuszczalności prowadzenia względem niej egzekucji. W drugiej kolejności należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym utrwalony pozostaje pogląd, zgodnie z którym, jeżeli egzekucji podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małżonków jest zobowiązanym co do całego obowiązku, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. O ile obowiązek ten jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. (wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, CBOSA). Pogląd ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w której obiekt budowlany, w stosunku do którego nałożony został obowiązek jest współwłasnością kilku osób, w tym także skarżącej. Wykonanie określonych robót budowlanych jest obowiązkiem administracyjnoprawnym i w tej materii nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące solidarności pomiędzy zobowiązanymi. Z kolei wykonania obowiązku administracyjnoprawnego organ egzekucyjny może domagać się odrębnie od każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. Prawdopodobne rozliczenia między współwłaścicielami, w razie wykonania obowiązku przez jednego z nich, mogą stanowić przedmiot ewentualnego postępowania w trybie cywilnoprawnym. Samo istnienie współwłasności nieruchomości nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu egzekucji administracyjnej względem jednego ze współwłaścicieli. Współwłasność sama w sobie nie powoduje, że podlegający egzekucji obowiązek jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. NSA, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko, jakie zaprezentował w tej mierze WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak dysponowania przez skarżącą wyłącznym prawem własności do obiektu budowlanego, w stosunku do którego nałożony został obowiązek, nie skutkuje automatycznie niewykonalnością tego obowiązku, nakładając jedynie na skarżącą konieczność podjęcia starań celem realizacji obowiązku. W rozpoznawanej sprawie starania takie zostały z powodzeniem podjęte przez skarżącą. Z przedstawionych względów w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalając skargę rozpoznał sprawę w całokształcie jej granic przedmiotowych, dokonując prawidłowej oceny o dopuszczalności wszczęcia oraz kontynuowania postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wykonując nałożony na nią obowiązek wypełniła spoczywającą na niej prawną powinność. Z tych powodów twierdzenia o zaistniałej rzekomo szkodzie w rozumieniu art. 285a § 1 p.p.s.a. nie mogły zasługiwać na usprawiedliwienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.