I GSK 1980/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 669/19 w sprawie ze skargi D. na postanowienie D. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy doręczenia decyzji oraz udostępnienia akt postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 669/19 oddalił skargę D. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy doręczenia decyzji oraz udostępnienia akt. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z 24 sierpnia 2018 r. D. wniosła o doręczenie jej, w trybie art. 28 k.p.a., decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] maja 2018 r., nr [...]. W treści pisma podniosła, iż jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...], wobec czego jest stroną postępowania zainicjowanego przez T., a do chwili sporządzenia przedmiotowego pisma nie doręczono jej wskazanej decyzji. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a., odmówił D. wydania kopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie wykazała ważnego interesu publicznego w uzasadnieniu swego żądania. D. złożyła zażalenie na to postanowienie. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. błędnie ocenił żądanie wnioskodawczyni wydając postanowienie na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a., bowiem D. nie żądała uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Następnie w dniu [...] listopada 2018 r. D. stawiła się w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w P. celem zapoznania się z aktami sprawy T. Pracownicy Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówili jej wglądu do akt, po czym D. złożyła pismo z żądaniem udostępnienia kompletnych akt T.. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...] odmówił D. doręczenia decyzji z [...] maja 2018 r., nr [...] oraz udostępnienia akt T.. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż D. nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem wnioskowanej decyzji, zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. nie miał obowiązku doręczenia jej decyzji w myśl art. 28 k.p.a., jak również nie był zobligowany, zgodnie z art. 73 k.p.a., do umożliwienia jej wglądu do akt T.. D. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że nieruchomość zgłoszona przez T. jako siedziba jego stada, w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], jest jej własnością, a dokonanie wpisu do ewidencji producentów przez osobę trzecią, która nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością w istotny sposób ogranicza możliwość wykonywania przez nią czynności związanych z tą nieruchomością. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że decyzja, na którą powołuje się D. została wydana w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji producentów wszczętym przez T.. Zdaniem organu zgłoszenie siedziby stada jest odrębnym postępowaniem, prowadzonym na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, które kończy się wydaniem zaświadczenia o nadaniu numeru siedziby stada. Organ rozpatrując wniosek o wpis do ewidencji producentów nie ma obowiązku badania, czy wnioskodawca jest właścicielem zgłaszanego gruntu stanowiącego potencjalną siedzibę stada. Organ wyjaśnił, iż nie rozstrzyga sporu o bezprawne użytkowanie działek ewidencyjnych. Sprawa bezprawnego użytkowania działek ewidencyjnych może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Nie może to mieć natomiast wpływu na ocenę prawidłowości wydanego postanowienia. W konsekwencji fakt, iż D. jest właścicielką nieruchomości zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] nie stanowi dla organów podstawy do uznania jej za stronę postępowania w zakresie wpisu do ewidencji producentów wszczętym przez T.. W świetle powyższego organ nie ma również obowiązku udostępniania akt w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów wszczętym przez T. w myśl art. 73 § 1 k.p.a., który stanowi, iż strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu, interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1853 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji), zgodnie z którym, wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Dalej, w myśl art. 12 ust 1 ww. ustawy w decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, producentowi nadaje się numer identyfikacyjny. Zdaniem Sądu z cytowanych powyżej przepisów wynika, że wpis do ewidencji producentów rolnych i nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony. Oznacza to, że stroną postępowania może być wyłącznie wnioskodawca, bowiem to on ma interes prawny w nadaniu mu numeru identyfikacyjnego. W przedmiotowej sprawie jedyną stroną postępowania był T., bowiem to on zawnioskował do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o wpis do ewidencji producentów rolnych. Natomiast w myśl art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się tylko i wyłączne stronie postępowania. Dlatego też organy prawidłowo odmówiły skarżącej, niebędącej stroną postępowania o wpis do rejestru producentów doręczenia decyzji administracyjnej z [...] maja 2018 r. oraz udostępnienia akt sprawy T.. Zdaniem Sądu w postępowaniu o wpis do ewidencji producentów rolnych organ nie bada, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej potencjalną siedzibę stada, a Agencja nie rozstrzyga sporów o bezprawne użytkowanie nieruchomości, które należą do właściwości sądów powszechnych. W konsekwencji okoliczność, że skarżąca jest właścicielem działki wskazanej przez T. jako siedziba jego stada, nie oznacza, iż jest ona stroną zainicjonowanego przez niego postępowania o wpis do rejestru producentów. Reasumując, Sąd uznał, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę wypełniły ciążące na nich z mocy prawa obowiązki, w sposób trafny zastosowały obowiązujące przepisy prawa i w konsekwencji wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. D.wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego: - art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a i art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż skarżącej jako właścicielowi nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, jeżeli nie była jego inicjatorem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wyrażoną już na wcześniejszych etapach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem skargi kasacyjnej oraz stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tego zarzutu. Podniesiony w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym. Zarzut ten został oparty na normach procesowych, mimo wyraźnego rozdzielenia w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych na materialną (pkt 1) i procesową (pkt 2). Wobec czego wnosząca skargę kasacyjną powinna była powołać przepisy prawa materialnego (normy regulujące uprawnienia i obowiązki podmiotów, stosunki prawne, ich powstanie, zmianę lub wygaśniecie), a nie procesowego (pozwalające na urzeczywistnienie norm materialnych), które jej zdaniem zostały naruszone przez organ lub Sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnić na czym to naruszenie polega oraz wskazać formę tego naruszenia (błędną wykładnię lub/i niewłaściwe zastosowanie), czego w skardze kasacyjnej zabrakło. Z tego względu, z uwagi na wadliwie sformułowany zarzut, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola instancyjna ograniczyła się do rozpoznania sprawy pod względem naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła niewłaściwą wykładnię art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 oraz art. 73 § 2 k.p.a. i uznanie, że jako właścicielka nieruchomości nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, w sprawie zainicjowanej przez T.. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Stosownie do postanowień ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (art. 11 ust. 1). Do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 3a ust. 1). W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga wykazania przez podmiot ubiegający się o podjęcie przez organ określonych czynności istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, natomiast w doktrynie i judykaturze wskazuje się, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Rozróżnia się trzy zasadnicze kierunki co do koncepcji strony postępowania. Pierwszy, odwołujący się do koncepcji subiektywnej, według której pojęcie strony jest traktowane jako pojęcie procesowe. Zakłada ona, że stroną może być każdy, kto twierdzi, iż postępowanie dotyczy jego uprawnienia lub obowiązku, albo też żąda czynności organu, powołując się na swoje uprawnienie bądź obowiązek. Drugi – odwołujący się do koncepcji obiektywnej, która zakłada z kolei, że o tym, czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Trzeci będący wyrazem połączenia tych dwóch koncepcji – odwołuje się do koncepcji mieszanej, która uznaje dwie płaszczyzny pojęcia strony: procesową i materialną. Naczelny Sąd Administracyjny, przychylając się do koncepcji obiektywnej, stwierdza, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała interesu prawnego bycia stroną w postępowaniu wywołanym wnioskiem T., a co najwyżej jako właścicielka nieruchomości – wykazała interes faktyczny. Wykazanie się interesem faktycznym nie uprawnia jednak do bycia stroną w tym postępowaniu. Jak wcześniej zostało wskazane stroną tego postępowania był inny rolnik wnioskujący o wpis do ewidencji producentów. Tym samym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należało uznać za niezasadny, tym bardziej, że przepis ten (sam z siebie) nie stanowi podstawy prawnej do uznania podmiotu za stronę postępowania. Prawo do bycia stroną w konkretnym postępowaniu regulują przepisy materialne określające obowiązki lub uprawnienia podmiotów. Zatem prawidłowo organ stwierdził, że skoro żądanie dotyczyło doręczenia decyzji oraz udostępnienia akt sprawy innego podmiotu, to uwzględnienie takiego żądania nie było prawnie dopuszczalne. W konsekwencji organ nie naruszył również art. 73 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a., z których wynika, że prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów oraz otrzymanie decyzji przysługuje stronie postępowania. Dodatkowo, w nawiązaniu do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, można jedynie wskazać, że rozstrzyganie ewentualnych sporów co do zakłócania korzystania z prawa własności (posiadania) nieruchomości należy do właściwości sądów powszechnych. Stąd, jeśli w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną zgłoszenie przez inny podmiot przedmiotowej nieruchomości jako siedziby stada ogranicza jej prawo do ubiegania się o przyznanie płatności rolnych, to powinna wystąpić na drogę sądową z powództwem cywilnym o zaprzestanie naruszania prawa własności (posiadania). Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.