I OSK 217/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 50/17 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 5 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SAB/Po 50/17) oddalił skargę A. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 22 maja 2017 r. A. S. oraz R. K. zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o udzielenie informacji publicznej: 1. Ile zostało odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) w Państwa urzędzie oraz w całej Polsce dotyczących szczepień przeciwko: gruźlicy, WZW typu B, błonicy, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenzae typu b, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu, tężcowi oraz przeciw inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniale? 2. Jaki charakter miały odnotowane niepożądane odczyny poszczepienne? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje)? 3. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne? 4. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują? 5. Od którego roku dane te są gromadzone? 6. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy? 7. Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne? 8. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa art. Andrzej Zieliński (strona as.pzh.gov.pl), art. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, 1 (supl. 1): S 17 – S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz)? 9. Czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – orzeczenie aster v. Słowacja wyrok z dnia 5 lipca 1999 r., niepublikowany, tak też orzeczenie Salyetti vs Włochy z 2002 r., 42197/98. 10. Czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., została już skierowana skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka? Pismem z 30 maja 2017 r. organ poinformował A. S., że: 1) w roku 2016 odnotowano 2 przypadki niepożądanych odczynów poszczepiennych, 2) odnotowane odczyny poszczepienne miały charakter łagodny po szczepionce [...], 3) nie odnotowano przypadków śmiertelnych, 4) dane wykazane w punktach 1 do 3 wynikają z corocznych sprawozdań przekazywanych do jednostek nadrzędnych, 5) dane w przedmiotowym zakresie nanoszone są na sprawozdania zgodnie z wytycznymi obowiązującymi od dnia wejścia ustawy o dostępie do informacji publicznej, 6) tutejszy organ sanitarny w przedmiocie obowiązku poddawania szczepieniu odsyła do strony internetowej, ponieważ w zależności od sytuacji epidemiologicznej jest ustalany Program Szczepień Ochronnych na dany rok w każdym kraju, 7) nie odnotowano na terenie działania tut. organu sanitarnego przypadków epidemii chorób, którego źródłem mógłby być swobodny przepływ osób na terenie UE, 8) państwowa inspekcja sanitarna przypominając o obowiązku poddania dzieci szczepieniom zgodnie z corocznym kalendarzem szczepień ochronnych wykonuje powyższe czynności na podstawie Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych ( Dz. U. z 2016 r., poz. 849), 9) organy państwowej inspekcji sanitarnej zobowiązane są stosować przepisy bliżej określone w punkcie 8, 10) tutejszy organ nie posiada informacji w przedmiocie skargi złożonej na Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. A. S. wniosła skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że udostępnił żądane informacje w ustawowym terminie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał na wstępie analizy pojęcia "bezczynności", uznając następnie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ocenie jednak Sądu o ile dane, o które wystąpiła skarżąca "w pytaniu 1 – 5, 7 oraz 10 stanowią informacje publiczną", czego nie kwestionuje organ, to jednakże pytania zawarte w pkt 8 i 9 nie dotyczą informacji publicznej. Za informację publiczną nie można uznać kwestii dotyczącej regulacji prawnych pozostałych krajach Unii Europejskiej (pytanie nr 6). W zakresie, w którym "wniosek w pkt 1 – 6, 7 i 10 dotyczy informacji publicznej" Sąd uznał, że organ w terminie 14 dni od otrzymania wniosku udzielił żądanej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej co do pytania nr 6 odesłał skarżącego do ogólnodostępnych stron internetowych, które nie stanowią Biuletynu informacji Publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w odniesieniu do pytania 6, że organ odesłał skarżącą do strony internetowej, gdy tymczasem nie może ono stanowić udzielenia informacji w myśl przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że pomimo oznaczenia zakresu zaskarżenia jako całości wyroku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut ogranicza się jedynie do pytania nr 6 przedstawionego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tylko zatem w zakresie tego pytania i ustalenia, czy organ był zobowiązany do udzielenia na nie odpowiedzi została przeprowadzona kontrola kasacyjna skarżonego wyroku. Pozostałe pytania przedstawione we wniosku jako niezaskarżone nie były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Analizując z kolei powyższą kwestię, stwierdzić trzeba, że w ocenie Sądu pierwszej instancji pytanie "Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy?" nie jest informacją publiczną, a więc organ nie jest zobowiązany do udostępnienia takiej informacji. I choć uzasadnienie skarżonego wyroku pozostaje wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdza, że pytanie nr 6 nie jest informacją publiczną, by w następnym zdaniu uznać, że wniosek "w pkt 1 – 6 (...) dotyczy informacji publicznej", to jednak ostatnie stwierdzenie należało uznać za oczywistą omyłkę pisarską odnośnie numeracji pytań, przyjmując ostatecznie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał analizowanego pytania za informację publiczną. Oceniając z kolei tę kwestię, stwierdzić trzeba, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ww. ustawy odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ww. ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej konieczne jest, aby dotyczyła spraw publicznych – działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem. W przypadku wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy muszą to być zadania publiczne przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i powiatowego, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Powyższe zadania realizowane są ze środków publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 241/17, 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1449/16, 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2559/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższe, uznać trzeba, że skoro żądanie udzielenia informacji sformułowane w punkcie 6 wniosku dotyczy udostępnienie informacji o obowiązkach stosowania szczepień w innym państwie, a więc są pytaniami o regulacje prawne obowiązujące w innych państwach Unii Europejskiej, to nie są to informacje o sprawach publicznych powierzonych do realizacji organowi, od którego żąda się udzielenia informacji. Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że nie jest to informacja publiczna, której udostępnienia może domagać się skarżący. W konsekwencji tego niezasadny okazał się być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem skarżący nie mógł domagać się w tym zakresie działania organu, a te podjęte jak podanie adresu internetowego miały charakter jedynie informacyjny, a nie obowiązku prawnego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.