II OSK 2061/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/17 w sprawie ze skargi J.Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.Z. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] września 2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] września 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2015 r. zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, prowadzonej przez skarżącą i eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał własne postanowienie z [...] września 2016 r. w mocy. Organ wyjaśnił, że złożenie przez skarżącą wniosku do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Organ stwierdził, że postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2015 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Wynika to z tego, że postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego prowadzonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, nie można uznać za zagadnienie wstępne, o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Brak przesłanek do zawieszenia postępowania nie oznacza bowiem, że postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W tej sprawie istniał przepis prawa dający podstawę do zawieszenia postępowania, natomiast rozstrzygnięcia wymagało, czy przepis ten został zastosowany prawidłowo. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie zachodziła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na uznaniu, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł zastosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy, wobec braku spełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a wydanie postanowienia było niedopuszczalne. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ powinien zastosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto naruszenie powyższych przepisów polegało na przyjęciu, że organ nieprawidłowo stwierdził z urzędu nieważność postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska było obarczone wadą. Z tej przyczyny Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobligowany był do usunięcia z obrotu prawnego wadliwego postanowienia. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Główny Inspektor Ochrony Środowiska błędnie przyjął, że postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2015 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowić miało przesłankę jego nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Podstawę prawną postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. stanowił bowiem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ulega wątpliwości, że postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiesił postępowanie, a jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazał zagadnienie prejudycjalne, o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjęta przez organ odwoławczy sytuacja faktyczna wypełnia zatem hipotezę normy z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odrębną kwestią jest natomiast, czy norma z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. została zastosowania prawidłowo, a więc czy wskazane przez organ I instancji wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego stanowiło zagadnienie prejudycjalne dla prowadzenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, prowadzonej przez skarżącą i eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Ocena w tym zakresie nie jest jednak oceną przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale oceną zgodności z prawem postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Brak podstawy prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 873). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w tej sprawie. Z tego powodu Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi, ponieważ Główny Inspektor Ochrony Środowiska błędnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak przesłanek warunkujących zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi o braku podstawy prawnej do zawieszenia postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie było stwierdzenie, czy organ I instancji miał podstawy do zawieszenia postępowania w związku ze złożeniem przez skarżącą do Marszałka Województwa Mazowieckiego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ale czy ewentualna błędna ocena wystąpienia przesłanki do zawieszenia postępowania oznacza, że postanowienie wydane w tym przedmiocie jest postanowieniem bez podstawy prawnej. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał i jak już wyżej wskazano była to ocena prawidłowa. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.