II SA/Rz 256/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego kwoty 400 złotych /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi J.N. (dalej jako: skarżący) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, które organ ten wydał w oparciu o następująco ustalony stan faktyczny i prawny sprawy; Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w [...] (dalej: PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. - dalej: P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej: k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową pomostu stałego umożliwiającego cumowanie i spławianie łodzi oraz innych jednostek pływających na działce nr ewid. nr 8 oraz częściowo na działce nr 2 w [...] oraz nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], jako zarządcy w/w działek należących do Skarbu Państwa, obowiązek przedłożenia wymienionych w rozstrzygnięciu dokumentów w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Jak podał organ ll instancji, PINB w [...] w przedmiotowej sprawie ustalił, że na działce nr ewid. 8 oraz częściowo na działce nr 2 w [...] istnieje żelbetowy pomost stały. Zasadnicza część składowa pomostu to żelbetowy mur oporowy zlokalizowany bezpośrednio przy rzece [...] oraz betonowy pomost od rzeki aż do samej bramy ogrodzeniowej z działką skarżącego nr ewid. 9 o wymiarach 10,98 m x 10,38 m. Przy pomoście istnieje drugi mniejszy żelbetowy pomost w kształcie trapezu służący do wchodzenia i wychodzenia z łodzi o wymiarach podanych na szkicu sytuacyjnym. Przy mniejszym pomoście zabetonowane są cztery słupy żelbetowe (zalane betonem rury PCV 150 mm, z których wystają pręty stalowe). Wysokość muru oporowego od lustra wody rzeki wynosi 143 cm. Wedle organu budowa przedmiotowego pomostu została rozpoczęta w 2001 r., czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna z dnia 5 września 2001 r. przesłana przez RZGW w [...] - Zarząd Zlewni [...] w [...] przy piśmie z dnia 30 października 2017 r. zaś inwestorem wykonanych robót jest skarżący, właściciel zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 9. Zakończenie betonowe konstrukcji pomostów betonowym murem oporowym miało miejsce przy obydwu pomostach w 2012 r. Budowa nie została zakończona. Na jego budowę inwestor nie posiada żadnych dokumentów. PINB po dokonaniu powyższych ustaleń stwierdził, że na budowę przedmiotowego pomostu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż pomost ten wykracza poza funkcje przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. w zakresie spławiania łodzi i innych jednostek pływających, o czym świadczyły pierwotnie zamontowane ślizgi. Inwestor pozwolenia na budowę nie posiada, zatem budowa pomostu stanowi samowolę budowlaną i w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami należało zastosować art. 48 P.b. Jednak pomimo, że inwestorem samowolnie wybudowanego pomostu był skarżący, w ocenie organu powiatowego obowiązek należało obecnie nałożyć na prawnego zarządcę działek nr 8 i 2 w [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodnie z art. 52 P.b. może być również adresatem procedury legalizacyjnej samowolnie wybudowanego pomostu, którego budowa nie została w pełni zakończona. O tym zaś czy procedura legalizacyjna będzie wprowadzona przesądzi wyłącznie zarządca w/w działek. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając w szczególności: - błędne ustalenie, że był on inwestorem przedmiotowego pomostu, mimo dowolnego określenia przez organ I instancji daty w jakiej miał on rzekomo wybudować przedmiotowy pomost, - dowolne przyjęcie, że to skarżący dopuścił się wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, jedynie ze względu na fakt, że działka ta pozostaje w sąsiedztwie działki nr 9, której jest on właścicielem, - dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych ze szczątkowym materiałem dowodowym, który zebrano w sprawie, w tym przede wszystkim z pominięciem zeznań skarżącego oraz oświadczenia zarządcy nieruchomości zawartego w jego piśmie z dnia 3 lipca 2013 r., wskazującego, że obiekt budowlany w postaci pomostu istniał jeszcze w latach 90-tych, czyli przed nabyciem przez skarżącego własności sąsiadującej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 9 w Ulanowie, - wadliwe przyjęcie, że skarżący w jakikolwiek sposób zainicjował proces budowy przedmiotowego pomostu, pomimo braku materiału dowodowego o tym świadczącego. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w złożonym zażaleniu w całości za prawidłowe uznał ustalenia poczynione przez organ powiatowy w zakresie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności te odnośnie osoby inwestora przedmiotowych budowli, którym jest J.N. Podał, że wszelkie postanowienia organów nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym wstrzymania robót, nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów i opracowań projektowych czy następnie nałożenia obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej winny być kierowane do osoby inwestora, który to bez zgody, wiedzy i wymaganych przepisami prawa dokumentów dopuścił się wykonania samowoli budowlanej i to on winien ponosić ujemne konsekwencje swoich poczynań. Poinformował, że nie ma przeciwwskazań, aby wyraził zgodę na likwidację przez skarżącego na jego koszt wybudowanej przez niego samowoli budowlanej. Według Dyrektora przeprowadzenie legalizacji obiektu przez Zarząd jest nie do przyjęcia. W wyniku rozpoznania wniesionych zażaleń, WINB, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 49b ust. 2 P.b., uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB w [...] i jednocześnie wstrzymał roboty budowlane przy budowie pomostu stałego usytuowanego na działce nr ewid. 8 oraz częściowo na działce nr 2 w [...] oraz nałożył na J.N. obowiązek przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] w terminie do 31 grudnia 2019 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. Zdaniem organu ll instancji, wydane przez organ powiatowy rozstrzygnięcie było niezasadne. Organ ten przypomniał, że w dacie budowy przedmiotowego pomostu jak i w chwili wydawania postanowienia, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa pomostów o długości całkowitej do 25m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu do 2,5 m służących do cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty; uprawiania wędkarstwa; rekreacji. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie WINB przedmiotowy pomost wypełnia dyspozycje w/w przepisu, co oznacza, że organ I instancji błędnie uznał, że pomost ten wymagał pozwolenia na budowę oraz błędnie zastosował art. 48 ust. 1 P.b. Zdaniem organu Il instancji zastosowanie w sprawie przedmiotowej samowoli znajdzie art. 49b P.b. Dalej organ ten wyjaśnił przebieg procedury legalizacyjnej, a następnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 52 P.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wprost więc wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych w tych decyzjach. Zdaniem WINB z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności w/w obowiązek winien zostać nałożony na inwestora popełnionej samowoli nie zaś na zarządcę nieruchomości na której powstał obiekt. Ponadto organ zaznaczył, że zarządca nieruchomości – działki nr ewid. 8 – tj. aktualnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] nie wypowiadało się negatywnie co do ewentualnego udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W złożonym zażaleniu podniesiono również, że nie ma przeciwwskazań, aby Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wyraził zgodę na likwidację pomostu przez J.N. W związku z powyższym należało orzec o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji i nałożyć obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej na skarżącego jako inwestora. Końcowo organ wyjaśnił, że skorzystanie z możliwości legalizacji nie jest obowiązkiem, a jedynie swojego rodzaju przywilejem. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się J.N. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagał się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W skardze przytoczył zarzuty sformułowane uprzednio w zażaleniu, zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 33 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, które pozostaje niejasne dla strony postępowania i niejednoznaczne. W jego ocenie organ naruszył również przepisy prawa materialnego, a to art. 49b ust. 2 P.b. poprzez wstrzymanie robót budowlanych przy budowie pomostu stałego, pomimo tego, że z ustaleń dokonanych przez organ nie wynikało, że roboty te są prowadzone i nie zostały skończone, a także poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów na podmiot, który nie jest właścicielem nieruchomości, jak również nie ma żadnych praw do dysponowania cudzą nieruchomością i nie może być stroną postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nakazując przedłożyć ,,odpowiednie" szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie nie wskazuje jednocześnie jakie to mają być szkice, rysunki, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie. Tymczasem obowiązek winien być określony w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości i sprawdzalny, tak aby strona mogła się z niego wywiązać. Ponadto wskazano, że strona nie prowadziła żadnych robót budowlanych, które organ mógłby wstrzymać, dlatego wydanie postanowienia w oparciu o art. 49b ust. 2 P.b. było niezasadne. W treści zaskarżonego postanowienia, organ nie wskazuje jakie jego zdaniem roboty były prowadzone na dzień wydania tego rozstrzygnięcia i jakie prace przy budowie pomostu miały nie zostać zakończone. W przedstawionym przez organy stanie faktycznym sprawy brak jest również zdaniem skarżącego wiarygodnych i rzetelnych dowodów na przyjęcie, że to on był inwestorem przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącego powyższe ustalenia organy oparły tylko i wyłącznie na okoliczności, że jest on właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Również fakt zamontowania przez skarżącego metalowej furtki w istniejącym ogrodzeniu międzysąsiedzkim oraz bramy dwudzielnej, nie świadczy w żaden sposób o tym, że jest on inwestorem przedmiotowego pomostu. Ponadto ustalenia organu, że doszło do wybudowania od podstaw betonowego pomostu umożliwiającego cumowanie i spławianie łodzi oraz innych jednostek pływających na działce nr 8 w [...] i uznanie za sprawcę samowoli budowlanej skarżącego, nie zostało poparte żadnymi dowodami, a polega na dowolnym przyjęciu, że to skarżący jako właściciel sąsiedniego gruntu dopuścił się rzekomej inwestycji. Skarżący nie zgadza się również z ustaleniami organu odnośnie daty rozpoczęcia budowy pomostu w 2001 r., co miałoby wynikać z przesłanej do organu przez RZGW w [...] przy piśmie z dnia 30 października 2017 r., archiwalnej dokumentacji fotograficznej, ponieważ brak jest informacji kto wykonał przedmiotową dokumentację oraz w jakim celu i w jaki sposób określono datę wykonania zdjęć na 5 września 2001 r. Organ nie jest w posiadaniu żadnych dowodów świadczących o tym, że obiekt budowlany nie istniał przed nabyciem sąsiadującej działki nr 9 na własność przez skarżącego. Wadliwe było również nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów na skarżącego zamiast na Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. Skarżący nigdy nie uzyskał i na dzień wydawania rozstrzygnięcia przez organy administracji obu instancji nie dysponował i nie dysponuje nadal jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości przy rzece [...]. Nie ma więc prawnej możliwości, by legalnie dysponować cudzą nieruchomością, w tym by prowadzić na niej roboty budowlane polegające na dokończeniu budowy, jak również by rozebrać obiekt w razie braku przedłożenia dokumentów wymaganych przez organ. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zakwestionowanym rozstrzygnięciu. Postanowieniem z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 256/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest wyeliminowanie z obiegu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji. Stwierdzone braki w materiale dowodowym i wątpliwości co do przedmiotu postępowania czy wreszcie naruszenie zasady dwuinstancyjności są tego rodzaju, że uzasadniały powyższe. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem postępowania jest obiekt zlokalizowany na działce ew. nr 8 i częściowo na działce nr 2 w [...] nazwany przez organy pomostem. Zarówno zdjęcia, rysunki jak i opisy w/w obiektu, które znajdują się w aktach nasuwają jednak wątpliwość czy istotnie obiekt stanowiący przedmiot prowadzonego postępowania to pomost. Co prawda ani ustawa Prawo budowlane, ani kolejne ustawy Prawo wodne – te obowiązujące aktualnie i poprzednio nie zawierają (nie zawierały) definicji pojęcia "pomost", ale w języku polskim według Słownika Języka Polskiego PWN (dostępny w Internecie) pomost to: - platforma oparta na podporach, wychodząca z brzegu na jezioro lub rzekę; - platforma oparta na podporach lub podwieszona umożliwiająca przejście ponad czymś na drugą stronę. Także w potocznym języku tak właśnie opisuje się pomost. Według Sądu wizerunek i opisy obiektu stanowiącego przedmiot postępowania nie odpowiadają temu pojęciu. Nawet w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r., które stało się przyczynkiem do wszczęcia postępowania, jego autor nazywa go przystanią, co wydaje się bliższe rzeczywistości. Zauważyć należy, że także tego pojęcia nie definiuje żadna z ustaw: P.b. ani Prawo wodne, chociaż zarówno pomost jak i przystań są wymienione np. w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., załączniku do tej ustawy objęte zostały kategorią XXI obiektów budowlanych, w art. 16 pkt 65 lit. i definiujących urządzenia wodne w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 12017 r., Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późń. zm.), we wcześniejszych ustawach Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późń. zm. - w art. 9 pkt 19 lit. h) czy Prawo wodne z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 230 z późń zm. – art. 82 ust. 1 pkt 7 odnoszącym się do wymogów pozwoleń wodnoprawnych). Kwestią natomiast zasadniczą jest także właściwa kwalifikacja spornego obiektu. W myśl kolejno obowiązujących od 1975 r. ustaw Prawo wodne, takie obiekty jak pomosty, przystanie lub inne podobne urządzenia – stanowiły urządzenia wodne. Według zaś aktualnie obowiązujących przepisów art. 190 ust. 1 Prawa wodnego, jeśli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Z ust. 13 tego przepisu wynika zaś, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o którym mowa w ust. 1 lub, nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, właściwy organ Wód Polskich nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Organy w żaden sposób nie uwzględniły faktu, że w świetle kolejno poprzednio obowiązujących ustaw Prawo wodne w okresie od ustalonego czasu rozpoczęcia budowy obiektu, na jego wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero ostatnio, według art. 394 pkt 1 ustawy Prawo wodne do wykonania pomostu o określonych rozmiarach wystarczy zgłoszenie. Zasadnie zarzuca więc skarżący wadliwe – bo zbyt ogólnikowe wskazanie wymaganych do legalizacji dokumentów. Ogólne wymienienie zaś w postanowieniu "odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami" jest wadliwe. Trzeba także w tym kontekście wyjaśnić konieczność i możliwość pozyskania decyzji wskazywanej w piśmie RZGW w [...] z dnia 27 marca 2013 r. (k. 93). Zobowiązany do przedłożenia dokumentów musi wiedzieć jakie konkretnie dokumenty ma przedłożyć, aby móc wypełnić nałożony przez organ obowiązek i w ogóle móc ocenić czy jest w stanie uzyskać wymagane pozwolenia, opinie itp. Należy przypomnieć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2578/16 (www.cbois.nsa.gov.pl) w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiących jednocześnie wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, powstały w ten sposób obiekt budowlany podlega legalizacji zarówno w trybie prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Trudno sobie wyobrazić legalizację na gruncie przepisów prawa budowlanego bez uprzedniej legalizacji wymaganej przepisami prawa wodnego a z zaskarżonego postanowienia precyzyjnie to nie wynika. Zasadny w ocenie Sądu jest zarzut skarżącego, że nakazując przedłożyć "odpowiednie" szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie należy je konkretnie wskazać. Nałożony obowiązek powinien być bowiem określony jednoznacznie, tak aby strona mogła się z niego wywiązać. Ogólnikowe określenie wymaganych do legalizacji dokumentów – w sposób, jaki uczyniły to organy powoduje, że tak naprawdę strona, nawet jeżeli podejmie w tym kierunku działania, nie będzie miała pewności, że obowiązek wykona. Powyższe uchybia więc także art. 8 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś z art. 80 K.p.a. wynika obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei art. 75 § 1 K.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Katalog środków dowodowych jest więc otwarty i niewątpliwie dowodem w sprawie może być fotografia. Jednakże zasadnie zarzuca skarżący, że nie powinno budzić wątpliwości kiedy, w jakich okolicznościach została ona wykonana. Bez powiązania tego dowodu z powyższym, brak podstaw do bezkrytycznego ustalenia faktów w oparciu o fotografię. Tymczasem dwa zdjęcia (k. 172) mające stanowić koronny dowód, że to skarżący wykonał obiekt będący przedmiotem postępowania, zostały przedłożone przez Kierownika Zlewni [...] RZGW w [...] za pismem z 30 października 2001 r. jedynie z informacją, że jest to archiwalna dokumentacja fotograficzna. Nie wskazano przez kogo (niekoniecznie z imienia i nazwiska) zostały one wykonane, z jakiej okazji i w zasadzie też kiedy. Nie wiadomo skąd pewność, że dotyczą one właśnie spornego obiektu i że zostały wykonane w dacie na nich widniejącej. Tymczasem każdy dowód powinien zostać zweryfikowany, oceniony przez organ pod względem wiarygodności a konkluzja tej oceny powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu ustalając stan faktyczny organy uchybiły w/w przepisom proceduralnym, mimo możliwości przesłuchania świadków – np. osób zamieszkałych lub przebywających w sąsiedztwie, czy autora pisma z dnia 18 lutego 2013 r., zażądania dodatkowych danych od przedstawiającego fotografie, co pozwoliłoby na pewniejsze ustalenie zarówno osoby inwestora, jak i daty powstania obiektu. Cała zaś argumentacja przedstawiona w decyzji, mimo że dość logiczna, ma charakter niejako "poszlakowy", co tym bardziej uzasadnia poszukiwanie dodatkowych dowodów i ich wnikliwą ocenę. Skąpy materiał dowodowy, w tym brak oceny treści pisma RZGW w [...] z dnia 28 maja 2013 r., może podważać prawidłowość ustaleń faktycznych zarówno co do okresu budowy obiektu jak i osoby inwestora. Niewyczerpanie możliwości dowodowych, w sytuacji gdy takie istnieją a strona konsekwentnie kwestionuje fakt wykonania obiektu jak i datę jego wykonania, jest naruszeniem reguł wynikających z przytoczonych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak weryfikacji jedynego dowodu w kontekście jego oceny i bezkrytyczne oparcie się na nim musi zostać ocenione jako uchybienie przepisom postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dodatkowo zauważyć należy, że organ II instancji orzekając reformatoryjnie w taki sposób, że obowiązek nałożył na inną stronę niż organ I instancji, de facto pozbawił tę stronę tj. skarżącego możliwości zakwestionowania powyższego w administracyjnym toku instancji, czym naruszono wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Jak się podkreśla w orzecznictwie legalizacja jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. Wybór podmiotu, do którego zostaje skierowane postanowienie oparte na przepisach art. 48, 49b ust. 2 P.b. w zw. z art. 52 P.b. nie powinien być przypadkowy. Przyjmuje się, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy ten nie mógłby wykonać powyższego. Wbrew zarzutom skargi, co do zasady, nie można wykluczyć możliwości skierowania orzeczenia do inwestora, który nie ma tytułu prawnego do gruntu, na którym został zrealizowany obiekt budowlany. Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wykonał obiekt bez zgody właściciela nieruchomości. W takim wypadku nałożenie obowiązku na właściciela byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażeniem na koszty (zob. wyrok NSA z 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, z 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, z 18 października 2018 r. sygn. II OSK 2623/16 – www.cboisa.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie można wykluczyć takiej sytuacji, tym bardziej biorąc pod uwagę, że Polskie Wody wyraziły stanowisko, że to inwestora powinno obciążać wykonanie obowiązków. Tym samym w razie zgody w tym przedmiocie ścieżka do legalizacji byłaby otwarta. Trzeba w tym wypadku jeszcze mieć na względzie brak możliwości wykonania ewentualnych robót rozbiórkowych przez Wody Polskie z lądu (zob. zażalenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 grudnia 2018 r.). W pierwszej kolejności należy jednak rzetelnie, zgodnie z kodeksowymi regułami ustalić sprawcę samowoli budowlanej i datę jej dokonania w oparciu o dostępne dowody i ich ocenę. Bezzasadny jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący wstrzymania wykonanych robot. Ze znajdujących się w aktach sprawy fotografii wykonanych w czasie kontroli i oględzin, jednoznacznie wynika, że roboty nie zostały zakończone. Sterczące z betonu pręty metalowe wskazują bowiem na zamiar wykonania balustrad czy poręczy. Oczywiście wyraźniejsze wyeksponowanie przez organy tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia pozwoliłoby uniknąć zarzutów w tej materii. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił postanowienie organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi stosowny do § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie nadpłaconej części wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 225 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą dowody celem ustalenia kto i kiedy samowolnie wykonał roboty przy spornym obiekcie, dokonają dokładnej kwalifikacji tego obiektu uzasadniając swoje stanowisko, zweryfikują fotografie nadesłane wraz z pismem z dnia 30 października 2017 r. przez jednostkę Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w aspekcie daty i okoliczności ich wykonania, źródła pochodzenia (z jakich zasobów archiwalnych pochodzi) oraz tego co dokumentuje (włącznie z miejscem, którego dotyczy). W zależności od dokonanych ustaleń wydadzą stosowne orzeczenia przedstawiając w uzasadnieniu ocenę zebranego materiału dowodowego. Wezmą przy tym pod uwagę konieczność i możliwość uprzedniej legalizacji obiektu na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne.