I OSK 2561/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 289/19 oddalającego sprzeciw J.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 289/19 oddalił sprzeciw J.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] i przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako części działek nr [...], [...], [...] oraz działka nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym miasta [...]. Postępowanie toczyło się na wniosek J.K. złożony [...] października 2010 r. i zawierający żądanie zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz nr [...] (obydwie stanowiące własność Skarbu Państwa) i działki nr [...] (własność Miasta i Gminy [...]). Wnioskodawca wykazał prawa do spadku po R.K., od którego nastąpiło wywłaszczenie. W toku postępowania wniosek powyższy podtrzymali pozostali spadkobiercy R.K. oraz zmarłej w trakcie postępowania jego żony M.K., tj. bracia wnioskodawcy S., E. i J.K. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Admiinistracyjny w Białymstoku, dalej również jako "WSA", wskazał, że sprzeciw od decyzji podlegał oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jak też nie została wydana z naruszeniem przepisów procesowych o zakresie postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.). Sąd ten przytoczył treść art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 127 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a. Podkreślił przy tym, że zasada dwuinstancyjności i zasada szybkości postępowania w pewnym sensie konkurują przy orzekaniu w instancji odwoławczej, gdy istnieją Sygn. akt I OSK 2561/19 podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i obydwie powinny być rozważone w okolicznościach konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie WSA uznał, że pierwszeństwo należy oddać zasadzie dwuinstancyjności zwłaszcza, że zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczył, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz powinny dać się wyprowadzić powody braku podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 136 k.p.a., po czym wskazał, że mimo pewnych braków w tym zakresie, zaskarżona sprzeciwem decyzja odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że obecnie spór dotyczy wyłącznie zwrotu fragmentu działki nr [...]. Wskazał, że Wojewoda uprawnienie do zwrotu działki [...] ocenia jako uzasadnione wobec niewykazania zrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż obszar ten miał mieć charakter rekreacyjny. Tymczasem w skarżonej decyzji organ I instancji nie zawarł jakichkolwiek rozważań na temat niemożności zwrotu fragmentu części działki nr [...], choć materiał dowodowy wskazywał, że na części działki nr [...] nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. WSA podkreślił, że w ocenie Wojewody, wbrew stanowisku organu I instancji możliwy jest zwrot przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść art. 137 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", przy czym należy określić dokładny obszar podlegający zwrotowi. WSA zaznaczył, że Wojewoda, w decyzji kasacyjnej, przeprowadził ocenę merytoryczną uznając istnienie podstaw do orzeczenia o zwrocie fragmentu działki nr [...]. Zatem organ ten nie uchylił decyzji pierwszoinstancyjnej tylko z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, który nie był wystarczający do oceny zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji, ale odmiennie (przeciwstawnie) ocenił już zgromadzony materiał dowodowy. Sąd ten zaznaczył, że w typowej sytuacji odmienna ocena organu odwoławczego dotycząca zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji Sygn. akt I OSK 2561/19 zaskarżonej i orzeczenia co do istoty sprawy, czego domaga się skarżący. Dalej jednak przyznał, że okoliczności sprawy niniejszej nie uprawniały do wydania orzeczenia reformatoryjnego, bowiem - ze względu na tę odmienną ocenę merytoryczną i zakres postępowania wyjaśniającego będącego obligatoryjnym skutkiem tej odmiennej oceny - naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd ten zauważył także, że takie skonstruowanie decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu konstrukcji sprzeciwu uregulowanej w art. 64a - 64e p.p.s.a., nie pozwalało mu wypowiedzieć się co do trafności stanowiska Wojewody, tj. czy zaistniały podstawy do orzeczenia o zwrocie. Natomiast odpowiedź na pytanie o legalność decyzji kasacyjnej w okolicznościach tej konkretnej sprawy musiała być w ocenie WSA pozytywna. Sąd ten przypomniał, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przesłanką orzeczenia o zwrocie jest ustalenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, czyli wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej w terminach wskazanych w art. 137 tej ustawy z uwzględnieniem, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości, czy też na jej części. W przedmiotowej sprawie Wojewoda zalecił zaś uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenie czy jezioro osiągało wysokość piętrzenia 118, 55 m n.p.m. po wywłaszczeniu, wyjaśnienia okoliczności posadowienia transformatora oraz sprzeczności dotyczących dat wykopania kanału i podwyższenia poziomu terenu. Co istotne Wojewoda, dostrzegając istnienie podstaw do zwrotu co najmniej części obecnej działki nr [...], wskazał - co w jego ocenie jest kluczowe dla wydania decyzji kasacyjnej i przesądza o jej legalności. Reasumując WSA uznał, iż w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W jego ocenie wskazany przez Wojewodę obowiązek organu pierwszej instancji "określenia dokładnego obszaru podlegającego zwrotowi" znajduje "uzasadnienie w niepełności dotychczas przeprowadzonego materiału dowodowego". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a, art. 64e. Sygn. akt I OSK 2561/19 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 15 k.p.a, art. 138 § 2 k.p.a., "poprzez oddalenie przez WSA sprzeciwu J.K. od ww. decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z dnia [...].03.2019 r., Nr [...] w sytuacji gdy w sprzeciwie od ww. decyzji Skarżący udowodnił, że Wojewoda [...] przy braku ku temu przesłanek zastosował dyspozycję przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ podzielając zasadność wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wydał decyzję kasatoryjną w stanie sprawy, gdzie wszystkie kluczowe dowody zostały już przeprowadzone, pozostało jedynie dokonanie czynności materialno - technicznych. Tym samym błędne jest przekonanie WSA w Białystoku, że wydanie przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia co do istoty naruszać będzie zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...] po raz czwarty, gdzie organ ten wielokrotnie na przestrzeni ostatnich niemalże 10 lat naruszał reguły postępowania dowodowego, w tym jedynie wybiórczo stosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego spowoduje jedynie dalsze utrzymywanie sytuacji, gdzie Starosta [...] nie przyjmuje żadnych argumentów natury prawnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie odmiennie co do istoty, poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] .03.2019 r., Nr [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...].01.2019 r., Nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania Staroście [...] jako organowi I instancji" ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania w całości ww. decyzji Wojewody [...] ze względów wskazanych w uzasadnieniu przedmiotowej skargi. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. W trakcie postępowania kasacyjnego (7 listopada 2019 r.) zmarł skarżący kasacyjnie J.K. (k. 70 oraz 75 akt sądowych). W jego miejsce wstąpił następca prawny A.K., który oświadczył, że popiera złożoną w sprawie Sygn. akt I OSK 2561/19 skargę kasacyjną i w pełni podtrzymuje stanowisko prezentowane przez J.K. (k. 80 – 81 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie WSA w Białymstoku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność dokładnego określenia obszaru podlegającego zwrotowi wobec braków dotychczas przeprowadzonego materiału dowodowego. Wytknięte braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez WSA niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Przyznając bowiem słuszność orzeczeniu WSA i w pełni popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przyznać za skarżącym, że sąd ten naruszył art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a, art. 64e. p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 15 k.p.a, art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu J.K. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprzeciwie od ww. decyzji "udowodnił" on, że Wojewoda przy braku ku temu przesłanek zastosował dyspozycję przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ podzielając zasadność wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wydał decyzję kasatoryjną w stanie sprawy, gdzie wszystkie kluczowe dowody zostały już przeprowadzone, pozostało jedynie dokonanie czynności materialno - technicznych. Poczynione w tej kwestii ustalenia dają podstawę do wysnucia odmiennych wniosków. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, wydanie przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagałaby zatwierdzenia podziału działki i ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, którą obowiązani byliby zwrócić spadkobiercy poprzedniego właściciela. Nadto Wojewoda byłby zobowiązany dopuścić dowód z projektu geodezyjnego podziału oraz z operatu szacunkowego, a to wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność określenia zakresu tego zwrotu, tj. wskazania na gruncie części nieruchomości niewykorzystanej pod piętrzenie dla celów rolniczych. Zakres tego zwrotu i wysokość zwracanego odszkodowania byłby po raz pierwszy określany w postępowaniu odwoławczym, bowiem decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją odmowną. Wobec tego, w sposób ewidentny doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W przedmiotowej sprawie zaistniałe braki postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły także zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Dla sądu rozpoznającego sprawę zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącego związane z długoletnim postępowaniem, jednakże podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Dodatkowo rozpoznając niniejszą sprawę WSA zasadnie, mając na uwadze brzmienie art. 64e p.p.s.a., oceniał legalność zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast co do zasady nie badał kwestii merytorycznych z uwagi na fakt, że kontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.