I SA/Wa 669/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. G. (dalej jako skarżącego), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na drugie i trzecie dziecko tj. B. G. i A. G.. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie i trzecie dziecko w rodzinie przedkładając, na żądanie organu, wyrok rozwodowy oraz ugodę zawartą w postępowaniu mediacyjnym, a zatwierdzoną przez sąd w postępowaniu o ustalenie sposobu wykonywania kontaktów z dziećmi. W sprawie wydano: decyzję z [...] lipca 2016 r. Burmistrza [...] o odmowie przyznania świadczenia; decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2016 r. znak: [...] o jej uchyleniu wskazującą istnienie opieki naprzemiennej wynikającej z ugody sądowej; decyzję Burmistrza [...] z [...] grudnia 2016 r. [...] o odmowie przyznania świadczenia z uwagi na brak możliwości zaliczenia dzieci do rodziny odwołującego, decyzję SKO z [...] marca 2017 r. [...] z uwagi na wadliwe przyjęcie, że ugoda nie spełnia wymogów orzeczenia sądowego o opiece naprzemiennej oraz nakładającą na organ I instancji obowiązek dokonania oceny pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia; decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2017 r. [...] o odmowie przyznania świadczenia gdyż ugoda sprawia jedynie pozór opieki naprzemiennej i brak podstaw do przyznania świadczenia (decyzja organu I instancji). Od ww. decyzji odwołanie wniósł G. G. zarzucając naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wadliwe oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2016 r., niezastosowanie się do wytycznych SKO. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.. Wskazał, że osobami uprawnionymi do przyznania, w świetle ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. D.U. 2018, poz. 2134 - dalej "ustawa o pomocy") prawa do świadczenia wychowawczego są matka albo ojciec (rodzice dzieci), który wspólnie zamieszkują z pozostającymi na ich utrzymaniu dziećmi w tym sprawują faktyczną opiekę nad nimi a w przypadku rodziców żyjących w rozłączeniu, pod warunkiem, że sprawują opiekę naprzemienną. Na gruncie ustawy o pomocy jak i innych aktów prawa pojęcie opieki naprzemiennej nie zostało zdefiniowane. Zdefiniowała ją nowela do ustawy o pomocy określając że jest to opieka sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach (art. 2 pkt 16 tej ustawy w obecnym brzmieniu). Wskazano także na rozbieżności w orzecznictwie co do rozumienia tego pojęcia. SKO stwierdziło, że przychyla się do tego stanowiska z którego wynika, że warunkiem koniecznym do uznania istnienia opieki naprzemiennej jest uzyskanie orzeczenia sądowego wydanego w tym przedmiocie. Jego brak stanowi podstawę do przyjęcia, że opieka nie ma takiego charakteru. Z uwagi na doniosłość problemu dotyczącego praw rodzicielskich tylko sąd ma prawo do decydowania o jej wykonywaniu. Organy administracyjne takiego prawa nie mają i są zobligowane jedynie wyłącznie do ustalenia czy takie orzeczenie istnieje. Brak jest przy tym podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż prowadziłoby to do obejścia prawa poprzez ustalenie uprawnienia na podstawie przesłanek o charakterze pozaustawowym i byłoby sprzeczne z jasną i konkretną normą prawną . Zdaniem organu, nie ma wątpliwości, że skarżący nie legitymuje się orzeczenie sądu o opiece naprzemiennej. Przedstawiona ugoda ogranicza się do uregulowania kontaktów skarżącego z dziećmi przy czym w wyroku rozwodowym jak stałe miejsce zamieszkania dzieci przyjęto miejsce zamieszkania matki. W takiej sytuacji nie można uznać że dzieci te mogą zostać uznanie za członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy, mimo że dzieci w sensie faktycznym taką rodziną pozostają. W skardze na ww decyzję SKO G. G., zarzucił temu organowi naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez błędną interpretację pojęcia "rodzina" i "opieka naprzemienna" w sytuacji w której skarżący posiada orzeczenie o opiece naprzemiennej; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – -art. 6 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej a nie na przepisach prawa; – -138 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych SKO poprzednio rozpoznającego sprawę tj. nie zbadanie pozostałych przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia i prowadzenie nieuprawnionej polemiki z organem odwoławczym; – -7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i jego oceny; – -107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie motywów podjętego rozstrzygnięcia co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 5 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje ojcu, matce, (...) dziecka w wysokości 500 zł na dziecko w rodzinie. Rodzina zaś oznacza odpowiednio następujących członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...). Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy – w przypadku gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do ustalenia tego, czy drugie i trzecie dziecko skarżącego podlega opiece naprzemiennej. System opieki naprzemiennej nie został normatywnie zdefiniowany w przepisach prawa stosowanych przez sądy powszechne przy rozstrzyganiu o stosunkach między rodzicami i dziećmi oraz między samymi rodzicami, w kontekście ich praw i obowiązków względem dzieci. Oznacza to, że sądy powszechne w swoich orzeczeniach, tak przed wejściem w życie ustawy o pomocy, jak i po tej dacie, stosowały i stosują siatkę pojęciową ustanowioną przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, tj. rozstrzygają o: – "władzy rodzicielskiej", której elementem jest "piecza" (pojęcie szersze niż opieka) – art. 58 i 95 K.r.i o – "kontaktach z dzieckiem" – art. 113 i następne K.r. i o. – "wychowaniu" – art. 58 K.r. i o. Poza tym sądy powszechne przy tego rodzaju rozstrzygnięciach stosują pojęcie – "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" – art. 5821 § 4 i art. 59822 K.p.c. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie wprowadził ani pojęcia "opieka", ani pojęcia "opieka naprzemienna". Termin "opieka naprzemienna" w polskim języku prawnym pojawił się po raz pierwszy w art. 2 pkt 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy. Art. 2 pkt 16 ustawy zawiera definicję ustawową "rodziny" i wskazuje, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W wyniku nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 1 sierpnia 2017 r. przywołany w ww. przepisach termin "opieka naprzemienna" doprecyzowano poprzez wskazanie, iż winna być ona sprawowana przez rodziców w "porównywalnych i powtarzających się okresach" (art. 15 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, Dz.U. 2017.1428). Z przytoczonego wyżej porównania siatki pojęciowej, którą stosują sądy powszechne przy rozstrzyganiu spraw z zakresu władzy rodzicielskiej, kontaktów rodziców z dziećmi i wychowania dzieci z siatką pojęciową stosowaną przez organy administracji przy stosowaniu ustawy o pomocy wynika, że w ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie pojęć jednolitych w obu tych regulacjach. Z tego powodu sądy powszechne nie są zobowiązane do stosowania w swoich orzeczeniach pojęcia "opieka naprzemienna" zaś pojęcie to podlega autonomicznej wykładni, której winien dokonać organ administracji na gruncie ustawy o pomocy. Ta autonomiczna wykładnia polega na ocenie, czy treść sądowego rozstrzygnięcia, nie zawierającego pojęcia "opieka naprzemienna" odpowiada desygnatowi tego pojęcia, czyli – czy orzeczenie sądu zawiera rozstrzygnięcia tego rodzaju, że mieszczą się one w pojęciu "opieka naprzemienna". Przy dokonywaniu takiej oceny organy administracji zobowiązane są stosować legalną definicję opieki naprzemiennej, zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy. Za tego rodzaju poglądem – prócz wyżej przytoczonych racji natury językowej i systemowej – przemawiają też względy historyczne. Subsumpcji pod normę prawną zawartą w art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy podlegają stany faktyczne opisane w wyrokach wydanych przed wejściem w życie tej ustawy. W owym czasie sądy powszechne nie miały – z racji oczywistych - nawet możliwości posłużenia się w swych orzeczeniach później wprowadzonym do systemu prawnego pojęciem "opieki naprzemiennej". Wejście w życie ustawy o pomocy nie jest w żadnym razie powodem do zmiany prawomocnych orzeczeń wydanych w sprawach o władzę rodzicielską i kontakty rodziców z dziećmi. Taka zmiana może być dokonywana wyłącznie ze względu na dobro dziecka, o czym jasno stanowią przepisy zawarte w art. 106 K.r. i o. i 577 K.p.c. Wejście w życie ustawy o pomocy nigdy nie będzie powodem zmiany prawomocnych rozstrzygnięć sądowych i nie stanowi powodu do "dostosowywania" przez sądy tych rozstrzygnięć do siatki pojęciowej wprowadzonej tą ustawą. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z [...] lutego 2008 r. Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...] rozwiązany został związek małżeński D. i G. G. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi A. i B. pozostawiono obojgu rodzicom, ustalając, że miejscem pobytu dziecka będzie każdorazowe miejsce zamieszkania matki. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia, co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej. Zatwierdzoną przez Sąd Rejonowy w [...], postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. ugodą (sygn. akt [...] Nsm [...]) zawartą w sprawie ustalenia kontaktów ojca z dziećmi, byli małżonkowie porozumieli się co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej. W ugodzie rodzice szczegółowo określili u którego z nich i przez jaki czas przebywać będą dzieci. Z ugody wynika, że dzieci będą przybywać w ściśle określonych terminach, raz u jednego, a potem u drugiego rodzica, z tym, że te okresy będą powtarzalne a czas pobytu małoletnich u każdego z rodziców będzie podobny. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jedynie wyjątkowo można zaliczyć to samo dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ma to miejsce między innymi wówczas, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych. Należy zwrócić uwagę, że wyrok rozwodowy zostały wydane przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie było wówczas jakiejkolwiek możliwości orzeczenia przez sąd rodzinny o "naprzemiennej opiece" Także kontakty ojca z dziećmi zostały ustalone przed wejściem w życie ustawy o pomocy. Po wejściu tej ustawy w życie skarżący nie miał żadnych powodów by występować do sądu rodzinnego o wydanie orzeczenia o sprawowaniu "opieki naprzemiennej" gdyż orzeczenie w tym zakresie, nie budzące wątpliwości co do treści jest już zawarte w wiążącej strony ugodzie. Wbrew wywodom organu, ugoda zawarta przed mediatorem w toku sprawy o ustalenie kontaktów ojca z dziećmi i zatwierdzona przez sąd, ma moc wyroku sądowego, po nadaniu jej klauzuli wykonalności, co wynika z art. 18315 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r Kodeksu postępowania cywilnego, dalej ("Kpc") i wiąże strony, sąd i organy administracji. Błędny jest zatem pogląd organu, że ugoda ta nie stanowi orzeczenia sądu o opiece. W konsekwencji Sąd przyjął, iż niezasadnie organ uznał, że dzieci skarżącego tworzy rodzinę wyłącznie z matką. Bez znaczenia w tym kontekście jest przy tym okoliczność, że w wyroku rozwodowym miejsce ich pobytu ustalono przy matce. Dla wyniku sprawy nie ma też znaczenia, iż w wyroku rozwodowym określono alimenty dla dziecka płacone do rąk matki. Wyrok rozwodowy pochodził z 2008 r., kiedy nie obowiązywała pomiędzy małżonkami opieka nad dziećmi w zakresie opisanym w ugodzie sądowej. Brak jest, zdaniem Sądu podstaw do twierdzenia, że w związku z wejściem w życie ustawy o pomocy rodzice pozostający w rozłączeniu muszą wystąpić do sądu o ustalenie sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej czy o jej zmianę aby "dostosować" orzeczenie sądu do wymogów ustawy poprzez zawarcie w nim ustaleń co do naprzemiennego sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej. Ustawodawca na potrzeby tej ustawy wykreował nowe, dotychczas nieznane prawu pojęcie "opieki naprzemiennej", nie definiując na gruncie tego aktu tego pojęcia. - uczynił to dopiero w noweli art. 2 pkt 16 z 2017 r.. Nie dostosował jednocześnie innych przepisów dotyczących regulacji o władzy rodzicielskiej (kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) do tej ustawy. Oznacza to, że w świetle stosowanych przez sąd powszechny przepisów prawa materialnego (k.r.i.o.) i procesowego (k.p.c.) nie było podstaw do domagania się przez osobę zainteresowaną (rodzica) zamieszczenia w wyroku rozwodowym czy rozstrzygnięciu o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej stwierdzenia o "naprzemiennej opiece obojga rodziców". Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 14 grudnia 20127 r., sygn. akt I OSK 1378/13, LEX nr 2461331, wskazując że brak jest podstaw do twierdzenia, że dziecko jest pod opieką naprzemienną tylko wtedy gdy orzeczenie sądu takie zwrot zawiera. Wskazano, że istota problemu polega na tym aby opieka naprzemienna była zgodna z orzeczeniem sądu tzn. aby nie doszło do sytuacji w której np. o świadczenie ubiegała się osoba pozbawiona władzy rodzicielskiej. Jeżeli zatem w orzeczeniu sądu władza rodzicielska pozostaje przy obojgu rodzicach a kontakty rodziców ustalone są w porównywalnych i powtarzających się okresach to mamy do czynienia ze spełnieniem przesłanki o jakiej mowa w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy. Organ administracji publicznej związany jest z mocy art. 365 K.p.c prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Oznacza to, że działając zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.c. zasadą legalności ma obowiązek respektowania postanowień takiego orzeczenia. Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej i obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) pozwala natomiast organowi na ocenę czy ustalenia co do sposobu wykonywania opieki nad dzieckiem wypełniają przesłankę opieki naprzemiennej. Ocena organu w tym zakresie nie stanowi o wkroczeniu organu w kompetencje sądu powszechnego. Sąd nie kwestionuje, że kwestia wykonywania przez rodziców władzy rodzicielskiej nad dzieckiem jest materią zastrzeżoną dla sądu powszechnego i organ administracji publicznej nie ma uprawnień do ustalania zakresu i sposobu opieki rodzica nad dzieckiem. Jednakże posiadając uprawnienia do decydowania o przyznaniu świadczenia tzw. 500 plus, ma prawo oceny czy ustalony przez sąd powszechny sposób wykonywania opieki spełnia kryteria naprzemienności w rozumieniu ustawy. Przyjęcie koncepcji, że organ nie może dokonać tej oceny zmuszałoby rodzica do występowania na drogę postępowania przed sądem rodzinnym o ustalenie sposobu sprawowania władzy rodzicielskie, co – jak już wcześniej zostało opisane – jest prawnie niedopuszczalne i niecelowe. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że orzekające organy uchylając się od ustalenia sprawowania przez skarżącego i matkę dzieci opieki naprzemiennej nad nimi naruszyły postanowienia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i 138 §1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji art. 5 ust. 2 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 ppsa) co sprowadza się w szczególności do nakazu zastosowania adekwatnej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz obowiązku ustalenia, że opieka sprawowana przez skarżącego nad dziećmi jest "opieką naprzemienną" w rozumieniu ustawy, co z kolei będzie implikowało konieczność uwzględnienia wniosku o świadczenie wychowawcze. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i 135 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.