IV SA/Wr 91/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 91/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 8 czerwca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie:, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r., sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego, na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy, z dnia 25 listopada 2016 r., nr XXV/281/16, w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto, Świdnica, , , oddala skargę., Pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ nadzoru) wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę na uchwałę nr XXV/281/16 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 25 listopada 2016 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 wyżej wskazanej uchwały w części nadającej brzmienie § 19a ust. 1 lit. c oraz ust. 2 we fragmencie "o których mowa w pkt 1 lit. c" uchwały nr IX/92/11 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica. Organ zarzucił Radzie Miejskiej w Świdnicy podjęcie § 1 uchwały w części nadającej brzmienie § 19a ust. 1 lit. c oraz ust. 2 we fragmencie "o którym mowa w pkt 1 lit. c" uchwały nr IX/92/11 z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610) zwanej dalej ustawą; polegającym na uniemożliwieniu gospodarstwom domowym o niskich dochodach zawarcia umowy najmu lokalu do remontu. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną uchwały z dnia 25 listopada 2016 r. nr XXV/281/16 stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Rada Miejska w Świdnicy w dodanym do uchwały nr IX/92/11 § 19a wskazała osoby wobec których jest możliwe zawarcie umowy najmu lokalu przeznaczonego do remontu. Zgodnie z § 19a ust. 1 lit. c jednym z warunków jest osiąganie dochodów w wysokości nie mniejszej niż 150%, a nie większej niż 300% najniższej emerytury na każdą osobę w rodzinie. Tymczasem zgodnie § 6 ust. 1 tej uchwały "ustala się kryteria dochodowe uzasadniające oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego: 1) udokumentowany średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym oraz poniżej 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym dla osób ubiegających się o najem lokalu na czas nieoznaczony; 2) udokumentowany średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej 100% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym oraz poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym dla osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego." Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Kompetencja do ustalenia jaki dochód należy uznać za "niski" zostało przekazane radzie gminy w art. 21 ust.3 pkt 1 ustawy. To rada gminy ma dokonać oceny jaki dochód że względu na specyfikę lokalną należy uznać za niski na terenie danej gminy. Rada Miejska w Świdnicy dokonała takiej oceny podejmując cytowany wyżej § 6 uchwały nr IX/92/11. Oznacza to, że w Mieście Świdnica umowę najmu na czas nieoznaczony mieszkania komunalnego przeznaczonego do remontu może zawrzeć osoba osiągająca ponad dwukrotnie wyższy dochód (w gospodarstwie wieloosobowym) niż osoba uznana przez Radnych za osiągającą niski dochód, co więcej osoby niezamożne, nawet już znajdujące się na liście oczekujących na mieszkanie komunalne zostaną przy tym pominięte, bo nie osiągają wystarczającego dochodu. Ponadto po wprowadzeniu § 19a uchwała nr IX/92/11 Rady Miejskiej Świdnica w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica stała się wewnętrznie sprzeczna. Zgodnie z § 28 uchwały "wyboru osób, które otrzymują skierowanie do zawarcia umowy o udostępnienie pomieszczenia niemieszkalnego w budynku lub lokalu do remontu, dokonuje Prezydent Miasta. Pierwszeństwo do otrzymania skierowania przyznaje się osobom, z uwagi na następujące kryteria: 1) okres oczekiwania na liście socjalnej lub wykwaterowań; 2) przegęszczenie; 3) dochód na jedną osobę w rodzinie; 4) czas wykonania remontu." Z cytowanego przepisu wynika, że osobom kwalifikującym się do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego dotychczas przysługiwało pierwszeństwo w przypadku zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego przeznaczonego do remontu, po nowelizacji te osoby straciły w ogóle możliwość zawarcia takiej umowy. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego Rada Miejska w Świdnicy naruszyła w sposób istotny art. 4 ust.2 ustawy poprzez uniemożliwienie gospodarstwom domowym o niskich dochodach zawarcia umowy najmu lokalu do remontu, dopuszczając jednocześnie możliwość zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego dla osób o dochodach wyższych niż niskie. Ustawodawca w art. 21 ust.3 pkt 3 ustawy przyznał radzie kompetencje do wskazania okoliczności, których wystąpienie skutkuje wcześniejszym zawarciem umowy z osobą oczekującą na przyznanie lokalu komunalnego, ale osoba ta musi bezwzględnie być osobą o niskim dochodzie. Ponieważ § 19a ust. 2 w części nawiązuje bezpośrednio do § 19a ust. 1 lit. c Organ Nadzoru wnosi o stwierdzenie nieważności także tego fragmentu uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że niezgodne z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów ... jest stanowisko Wojewody, który w skardze skoncentrował się na interpretacji tego przepisu tylko pod kątem ustalania przez daną radę gminy, jaki dochód należy uznać za "niski". Wojewoda nie wziął pod uwagę treści całego art. 4 ust. 2 ustawy, który wyraźnie dzieli się na dwie części. W pierwszej z niej gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, w drugiej gmina zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Obie te części składowe art. 4 ust. 2 ustawy znajdują odzwierciedlenie w treści uchwały nr IX/92/11 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica (ze zmianami). Zdaniem organu nic nie stoi na przeszkodzie, żeby gmina w rozdziale 9 - Inne przypadki zawarcia umowy najmu - uchwały, wskazała kryteria, które mają spełniać osoby wyrażające wolę przekazania im do remontu na cele mieszkaniowe wolnych lokali, które ze względu na stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych kwalifikują się do wykonania gruntownego remontu. Ważkim argumentem przemawiającym za słusznością stanowiska organu jest również to, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Dalej podkreślono, że organ uchwałodawczy w § 19a uchwały określił, między innymi, wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem wolnego lokalu kwalifikującego się do wykonania gruntownego remontu, co nie stoi w żadnej mierze w sprzeczności zarówno z art. 4. ust. 2 ustawy, jak i z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Wojewoda formułując skargę nie wziął pod uwagę treści fundamentalnego dla ustawy o ochronie praw lokatorów ... art. 4 ust. 1 ustawy, w myśl którego tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Rada Miejska w Świdnicy ustalając kryteria zawarte w § 19a uchwały brała pod uwagę następujące, jakże ważne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki mieszkaniowej w gminie, argumenty: - określenie progu dochodowego miało na celu umożliwienie wykonania, przez zainteresowaną osobę, rozległego remontu (kosztownego, nawet przy pracach wykonywanych systemem gospodarczym), - umożliwienie wynajmu lokalu do samodzielnego remontu osobom osiągającym dochody, ale nie mającym zdolności kredytowej do nabycia mieszkania na wolnym rynku (np. poprzez zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na czas określony, kontrakty na czas określony), - możliwość wynajęcia lokalu od gminy, jako argument na zatrzymanie migracji do innych miast, - wsparcie i promowanie osób, szczególnie młodych, które przejawiają aktywność zawodową oraz życiową i nie oczekują pomocy ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, - mieszkanie do remontu od gminy jest ofertą dla członków wspólnoty samorządowej, którzy poszukują mieszkań na rynku wtórnym, nie mając innej alternatywy i na ten cel przeznaczają większość swoich dochodów, nie mając przez to motywacji, ani wolnych środków, do zakładania rodziny i posiadania dzieci. Uregulowanie § 19a umożliwia też gminie przekazanie do remontu mieszkań usytuowanych w starym budownictwie, wymagających wykonania rozległych prac i modernizacji, w których szacowany koszt remontu jest wysoki w przypadku zatrudnienia firm wyłonionych w przetargach, do czego zobligowana jest gmina ustawą Prawo zamówień publicznych. Poprzez zabezpieczenie z tego względu większych środków umożliwi to gminie zapewnienie osobom o niskich dochodach lokali zdatnych do zasiedlenia, tzn. po remoncie wykonanym przez gminę, które nie wymagają przeprowadzenia gruntownego remontu. Ponadto podniesiono, że przywołany przez Wojewodę § 28 uchwały ustala kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo do otrzymania skierowania do zawarcia umowy o udostępnienie pomieszczenia niemieszkalnego w budynku lub lokalu do remontu na koszt własny przyszłego najemcy, co wskazuje na inny zakres i cel uregulowań § 19a i § 28 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest "Uchwała Nr XXV/281/16 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 25 listopada 2016 r. zmieniająca uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica". Podstawę materialnoprawną podjętej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W powyższej uchwale organ uchwałodawczy postanowił, co następuje: § 1. W uchwale nr IX/92/11 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica po § 19 dodaje się § 19a w brzmieniu: "§ 19a. 1.Wolne lokale, które ze względu na stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych kwalifikują się do wykonania gruntownego remontu, mogą być przekazane do remontu na cele mieszkaniowe osobom, które jednocześnie spełniają nw. warunki: a) są członkami wspólnoty samorządowej Miasta, b) mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe lub zamieszkują w lokalach, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, a chcą poprawić swoje warunki mieszkaniowe, c) osiągają dochody w wysokości nie mniejszej niż 150 % , a nie większej niż 300 % najniższej emerytury na każdą osobę w rodzinie, d) wykonają remont zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie umowy zawartej z Miastem, określającej zakres i sposób rozliczenia wykonanych prac. 2. Wnioskodawca, który składa wniosek o wynajem lokalu do remontu, zobowiązany jest wykazać fakt uzyskiwania dochodów, o których mowa w pkt. 1 lit. c poprzez złożenie stosownych dokumentów. Oświadczenie rodziny lub innych osób o udzieleniu pomocy finansowej, złożone na rzecz wnioskodawcy nie jest dokumentem potwierdzającym źródło uzyskiwania dochodów. 3. Postępowanie w sprawie przydzielenia lokalu do remontu wykonanego we własnym zakresie, rozpoczyna się od złożenia wniosku. 4. Szczegółowe zasady ubiegania się o przydział mieszkania do remontu określać będzie Regulamin przyjęty zarządzeniem Prezydenta Miasta." § 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Świdnicy. § 3. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W przepisie art. 21 ust. 3 powołanej ustawy, ustanowione zostały zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2." Z przytoczonego przepisu wynika, że kategoria gospodarstwa domowego o "niskich dochodach" nie została zdefiniowana w ustawie w szczególności w słowniczku pojęć ustawowych (art. 2 ustawy). W pkt 9 tego słowniczka mowa jest wprawdzie o gospodarstwie domowym jednakże przepis ten odsyła do pojęcia gospodarstwa domowego użytego w przepisach o dodatkach mieszkaniowych. W ustawie tej pod pojęciem gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (art. 4 ustawy). Z definicji tej wynika wprost, że ustawodawca i w tym miejscu nie określił niskiego dochodu, tego rodzaju gospodarstwa. Nie budzi przy tym wątpliwości organu nadzoru, że to jak należy rozumieć pojęcie niskich dochodów pozostawione zostało lokalnemu prawodawcy. Skarżący bowiem trafnie stwierdził, że rada gminy ma dokonać oceny jaki dochód uznać za niski na terenie określonej gminy. Organ nadzoru stwierdził też, że Rada Miejska Świdnicy dokonała takiej oceny podejmując cyt. wyżej § 6 uchwały z dnia 17 czerwca 2011 r. nr IX/92/11. Jednakże w przepisie tym rada ustaliła kryteria dochodowe uzasadniające oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Biorąc pod uwagę pkt 1 i 2 § 6 ust. 1 stanowiący: udokumentowany średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym oraz poniżej 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym dla osób ubiegających się o najem lokalu na czas nieoznaczony (pkt 1); udokumentowany średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej 100% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym oraz poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym dla osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego (pkt 2), skarżący uznał, że w tych kategoriach mieści się gospodarstwo domowe o niskim dochodzie. Takiego zapatrywania nie sposób podzielić. Gospodarstwo domowe o niskim dochodzie bowiem powinno być wyraźnie zdefiniowane w uchwale rady gminy a nie być wyprowadzone z tekstu uchwały w drodze interpretacji. Tak się dzieje natomiast w niniejszym przypadku. Wojewoda Dolnośląski bowiem porównując treść § 19a i § 6 uchwały uznaje, że gospodarstwa domowe o niskich dochodach są to gospodarstwa, o których mowa w § 6. Tymczasem z odpowiedzi na skargę wynika, że "uregulowanie § 19a umożliwia też gminie przekazanie do remontu mieszkań usytuowanych w starym budownictwie, wymagających wykonania rozległych prac i modernizacji, w których szacowany koszt remontu jest wysoki w przypadku zatrudnienia firm wyłonionych w przetargach, do czego zobligowania jest gmina ustawą Prawo zamówień publicznych. Poprzez zabezpieczenie z tego względu większych środków umożliwi to gminie zapewnienie osobom o niskich dochodach lokali zdatnych do zasiedlenia, tzn. po remoncie wykonanym przez gminę, które nie wymagają przeprowadzenia gruntownego remontu." Jak stąd widać i w odpowiedzi na skargę brak precyzyjnego oddzielenia gospodarstw domowych o niskim dochodzie od innych kategorii gospodarstw domowych. Nie można natomiast zarzucać Radzie Gminy, że istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 ustawy poprzez uniemożliwienie gospodarstwom domowym o niskich dochodach zawarcia umowy lokalu do remontu skoro jak wcześniej wywiedziono gospodarstwa domowego o niskim dochodzie rada w ogóle nie zdefiniowała. Gdyby natomiast przyjąć punkt widzenia organu nadzoru i rozumieć pod pojęciem gospodarstwo domowe o niskim dochodzie te, które zostały wymienione w § 6 uchwały nr IX/92/11 to zwrócić należy uwagę, że rozdział 3 tej uchwały zatytułowany jest: "Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy." Można więc przyjąć, że i ta kategoria gospodarstw domowych została uwzględniona przez radę konkretyzującą zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. W końcu zgodzić się należy z odpowiadającym na skargę, że nie ma sprzeczności między § 28 a § 19a uchwały. Przepis § 19a stanowi, że wolne lokale, które ze względu na stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych kwalifikują się do wykonania gruntownego remontu, mogą być przekazane do remontu osobom, które spełniają określone warunki a szczegółowe zasady, ubiegania się o przydział mieszkania do remontu określać będzie regulamin, wprowadzony zarządzeniem Prezydenta Miasta. Jeśli więc uwzględni się przy tym treść § 28 ust. 1 zd. 1, że wyboru osób, które otrzymują skierowanie do zawarcia umowy o udostępnienie pomieszczenia niemieszkalnego do remontu dokonuje Prezydent Miasta to nie można dopatrywać się rozbieżności między tymi regulacjami. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.