IV SA/Wa 3247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - oddala skargę - IV SA/Wa 3247/16 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury I Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. jawna utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., orzekającą w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Sp. jawna w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy K. i S. na [...] wraz z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...]" oraz powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, w pkt. 2 orzekającą o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt. 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zmienioną na podstawie art. 155 Kpa decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy K. i S. na [...] wraz z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Sp. jawna w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła [...] Sp. jawna podnosząc zarzut braku powiększenia należnej kwoty odszkodowania o wartość podatku VAT. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał i przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. (nr uprawnienia [...]). Biegła ustaliła, że nieruchomość podlegająca wycenie położona jest w północno-wschodniej części obrębu [...], przy drodze krajowej [...], w bliskiej odległości od granic administracyjnych miasta K. Wyceniana działka stanowi drogę gruntową nieurządzoną. Bezpośrednie otoczenie przedmiotowej nieruchomości stanowią tereny użytkowane rolniczo i nieużytki, natomiast w dalszej odległości znajduje się hotel oraz inna zabudowa usługowa zlokalizowana wzdłuż drogi, a także zabudowa mieszkaniowa wsi S. Działka nie jest uzbrojona. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] lutego 2013 r., zgodnie z którym wyceniana działka położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową, w tym obiekty handlowe o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2. Na potrzeby opisywanej wyceny biegła dokonała analizy kształtowania się cen nieruchomości o przeznaczeniu usługowym oraz nieruchomości drogowych. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu usługowym badaniem objęto okres od 2013 r. do dnia wyceny, natomiast w przypadku nieruchomości drogowych okres od 2014 r. do dnia wyceny. Zakres terytorialny analizy rynku dotyczył województwa [...]. W wyniku przeprowadzonego badania kształtowania się wzajemnych relacji cenowych w analizowanej grupie nieruchomości ustalono, że przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, zatem jej wartość należy określić według cen nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W okresie badania na zdefiniowanym wyżej obszarze rynku, ceny jednostkowe nieruchomości podobnych na podstawie których dokonano szacunku, mieściły się w przedziale od 100,00 zł/m2 do 170,00 zł/m2. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: usytuowanie względem głównego ciągu komunikacyjnego - 40%, pole powierzchni nieruchomości - 30%, warunki zagospodarowania i użytkowania - 30%. Następnie dokonano opisu nieruchomości porównawczych oraz obliczono sumę poprawek kwotowych. Biegły określił wartość 1 m2 powierzchni wycenianej nieruchomości jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen nieruchomości porównawczych na kwotę [...] zł, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości działki nr [...] o pow. [...] ha, na kwotę [...] zł. W związku z wcześniejszym wydaniem nieruchomości Wojewoda [...] podwyższył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł (oświadczenie o wydaniu nieruchomości z dnia [...] stycznia 2016 r.). Tym samym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznał odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości to tereny usługowe, a analiza cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wykazała, że cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Do porównań prawidłowo zatem przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się zaś do zarzutu nie uwzględnienia w wysokości odszkodowania podatku VAT, organ wyjaśnił, iż podatek VAT, związany m.in. z transakcją kupna - sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą, a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe, podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a niejako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. J zaskarżając w całości decyzję i zarzucając jej naruszenie: 1) art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i le ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, 2) art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z naruszeniem zasad do uzyskania słusznego odszkodowania, a także zasad traktatowych Unii Europejskiej ochrony własności, zasady równego traktowania i zasad państwa prawnego, poprzez zaniżenie słusznego odszkodowania, nie ustalenie odszkodowania jako ekwiwalentnego do ceny sprzedaży, nie powiększenie rynkowej wartości netto o należny podatek od towarów i usług od skarżącej jako czynnego podatnika podatku od towarów i usług. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaprezentowana przez organ II instancji argumentacja jest całkowicie oderwana od realiów rynkowych i przede wszystkim niezgodna z prawem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług cena towaru to wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar przy czym w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym. Cena transakcyjna rynkowa prawem własności skarżącej wywłaszczonym na rzecz Skarbu Państwa objętej sporem wbrew twierdzeniom organu II instancji obejmowałaby więc podatek VAT i tzw. racjonalny nabywca w okolicznościach tej sprawy na mocy ww. przepisów ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług musiałby zapłacić cenę ustaloną jako wartość prawa własności ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego ale powiększoną zgodnie z tą normą ustawową o należny od sprzedawcy podatek VAT. W okolicznościach tej sprawy rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych bez VAT i ustalił na tej podstawie wartość rynkową netto wyraźnie zaznaczając w klauzuli w pkt 12 operatu w poz. 10, iż ustalona w operacie wartość nie zawiera podatku VAT. Tym samym w sytuacji, gdy organ I instancji a w konsekwencji zaniechania także organ II instancji stwierdziły, iż ustalona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa nabywanego prawa nie zawiera podatku VAT, a skarżąca jest obowiązana do odprowadzenia należnego od zbycia przymusowego podatku VAT - zgodnie z zarzutami - winny była powiększyć należne odszkodowanie o obowiązującą stawkę podatku VAT tak aby wartość przyznanego odszkodowania odpowiadała cenie rynkowej nieruchomości (wartości netto ustalonej przez rzeczoznawcę i powiększonej o podatek VAT). W przeciwnym przypadku dochodzi do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pomniejszenie należnego Spółce skarżącej odszkodowania o 23 %. Na gruncie cywilnym i podatkowym wywłaszczenie dokonane wobec skarżącej jest zbyciem nieruchomości przez podmiot prywatny na rzecz Skarbu Państwa. Tryb administracyjny jest zamiennikiem sprzedaży na cele publiczne. Gdyby do nabycia spornych gruntów doszło w drodze umowy cywilnoprawnej nie byłoby żadnych wątpliwości, iż wartość netto ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego musiałby na mocy ww. przepisów ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług zostać podwyższona o 23 %. Słusznym odszkodowaniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji jest w tej sytuacja cena jaką zapłaciłby Skarb Państwa gdyby kupił od skarżącej nieruchomość na cele publiczne. Za odszkodowanie w słusznej wysokości żadną miarą nie można uznać odszkodowania niższego o 23 % wobec ceny tej nieruchomości. Takie odszkodowanie narusza zasadę ekwiwalentności odszkodowania wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji (odpowiednio orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 1990 r. K 2/90, z którego wynika, że słuszne odszkodowanie to takie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczanego mienia). Skarżąca nie kwestionuje samej zasady, iż w odszkodowaniu zawarty jest podatek VAT lecz to w jaki sposób ustalono w tej sprawie wysokość należnego odszkodowania i fakt jego zaniżenia wskutek nie doliczenia do wartości nieruchomości podatku VAT zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Strona skarżąca podnosi więc zarzut ustalenia należnego skarżącej odszkodowania z naruszeniem z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z naruszeniem zasad do uzyskania słusznego odszkodowania, a także zasad traktatowych Unii Europejskiej ochrony własności, zasady równego traktowania i zasad państwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna w zakresie podnoszonych w niej zarzutów. Decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) - dalej: "specustawa drogowa", a także ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.1774 ze zm. ) - dalej: "u.g.n. Stosownie do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować należy odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 tej ustawy odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] marca 2016 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego O. T. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa jest ustalona w sposób wymagany przez prawo i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a zatem nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie do ustalenia odszkodowania. Sąd podziela stanowisko organów co do możliwości wykorzystania operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia odszkodowania. W istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie czy ustalone na podstawie wartości rynkowej nieruchomości odszkodowanie powinno zostać powiększone o obowiązującą stawkę podatku VAT, jak tego oczekuje skarżąca spółka będąca czynnym podatnikiem tego podatku. Według art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Tą zaś stanowi najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych po przyjęciu założeń wymienionych w art. 151 ust. 1 tej ustawy. W przepisach specustawy drogowej, jak też ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest więc podstawy prawnej upoważniającej do kształtowania odszkodowania nie tylko w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, ale też w oparciu o ewentualnie należny podatek. Powiększenie ustalanego odszkodowania może nastąpić wyłącznie w przypadku określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w związku z dobrowolnym wydaniem nieruchomości z zachowaniem określonego terminu. W ocenie sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, który wywiódł, że podatek VAT związany z transakcją sprzedaży nieruchomości stanowi narzędzie polityki fiskalnej państwa, nie zaś element warunków sprzedaży na wolnym rynku. Dlatego podatek ten powinien być traktowany jedynie jako element kosztów związanych z zawarciem transakcji i podlegać odliczeniu (a więc pomniejszać wysokość przyznanego odszkodowania). Twierdzenie strony skarżącej, iż przy zawarciu transakcji na wolnym rynku, uzyskana ze sprzedaży nieruchomości cena musiałaby zostać podwyższona o obowiązującą stawkę 23% podatku VAT, nie przeczy stanowisku o braku podstaw do uwzględniania podatku przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości. To, że zbywca nieruchomości ma określone zobowiązania podatkowe, nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości, która przecież z tego subiektywnego powodu nie ulega podwyższeniu. Żaden racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nieruchomość więcej aniżeli wynosi jej wartość rynkowa, a tylko taki racjonalny wzorzec działania zakłada ustalanie wartości rynkowej nieruchomości. Cena ustalona za przeniesienie prawa własności będąca pochodną określenia jej wartości rynkowej, stanowiłaby zatem niewątpliwe ze względu na obowiązki publicznoprawne zbywcy cenę brutto, a więc zawierającą należny podatek VAT. W odniesieniu do tego zagadnienia wypowiedział się aktualnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3241/14. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jej wartość rynkową. Stąd, pojęcie wartość rynkowa i cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Zdaniem NSA następcze zdarzenie w postaci powstania zobowiązania podatkowego nie może rzutować na zasady obowiązujące na etapie ustalania odszkodowania, które są jednolite wobec wszystkich podmiotów wywłaszczonych. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez jej właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Skoro zatem ustalenie wysokości odszkodowania następuje w oparciu o zasady określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości powiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe składniki nieprzewidziane w tej ustawie, w tym również o podatek VAT, to brak jest podstawy prawnej do konstruowania normy prawa materialnego nakładającej na organ ustalający wysokość odszkodowania taki obowiązek. Przyjęcie poglądu, że podatek VAT jest elementem wartości nieruchomości oznaczałoby, że ta sama nieruchomość w zależności od tego kto jest jej właścicielem (płatnik podatku VAT lub nie) mogłaby mieć kilka wartości, choć w istocie jej wartość jest taka sama (por. wyroki NSA: z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2748/12, z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 289/14). Dalej NSA wskazał, że skoro obowiązek zapłaty podatku VAT nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tym samym wskazany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach nie miał w sprawie niniejszej zastosowania. Co istotne NSA uznał również, że powstanie zobowiązania podatkowego następuje w oparciu o odrębne od ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy i jest zdarzeniem następczym w stosunku do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uznanie, że wartość rynkowa nieruchomości, o której mowa w art. 134 ust. 1 u.g.n. musi być rozumiana jednolicie dla wszystkich podmiotów wywłaszczonych, a więc bez względu na obowiązujący niektóre z tych podmiotów podatek VAT, nie narusza zasad konstytucyjnych zawartych zarówno w art. 21 ust. 2, jak i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrażoną w przywołanym wyroku ocenę prawną sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. W ocenie sądu nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego. Przy ustaleniu odszkodowania nie naruszono art. 134 u.g.n. Wskazany w skardze art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu cenach towarów i usług nie miał w sprawie zastosowania, a zatem nie mógł zostać naruszony. Konstytucyjne, ani konwencyjne zasady słuszności odszkodowania, ochrony własności i równego traktowania również nie zostały naruszone, skoro przyznane odszkodowanie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, a więc miernikowi najbardziej obiektywnemu i jednolitemu dla wszystkich wywłaszczanych podmiotów. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi.