II SA/Wa 712/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. A. F. (wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Szef CBA, organ) o ponowne naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, albowiem, jak podał, z dniem zwolnienia ze służby ekwiwalent ten został naliczony w trybie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2017 poz. 1993 ze zm.) uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za tożsamy z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), a Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102) uznał, że art. 115a ustawy o Policji oraz przepisy normujące ww. zagadnienie w CBA, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku powołał się na treść art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), który przewiduje możliwość wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji, jeśli została ona oparta na przepisie uznanym później za niezgodny z Konstytucją. Szef CBA postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 145a § 1 Kpa. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W ocenie Szefa CBA, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 7/15 nie orzekał o zgodności z Konstytucją przepisów regulujących kwestię naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny był wyłącznie art. 115a ustawy o Policji. Jak przypomniał Szef CBA, w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wskazano, że: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. poz. 2017 r. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.". Szef CBA podkreślił, że konstytucyjność przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz.U. Nr 17 poz. 100), na podstawie których organ dokonał obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogóle nie była przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. Tym samym, jak stwierdził, brak jest podstaw do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący złożył do Szefa CBA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Podniósł, że nie wnosił o wznowienie postępowania administracyjnego tylko domagał się wydania decyzji korygującej wysokość należnego ekwiwalentu za urlop. Ponadto skarżący wskazał, iż obliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nastąpiło z naruszeniem art. 68 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Szef CBA postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz 144 Kpa., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że A. F. był funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego w okresie od [...] czerwca 2010 r. do [...] stycznia 2016 r. W związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] stycznia 2016 r., funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Podstawą naliczenia ekwiwalentu były przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wydanego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Organ wskazał, że zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Szef CBA wskazał, że wniosek skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został rozpoznany w trybie wznowieniowym, gdyż we wskazanym wniosku skarżący w sposób wyraźny oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a jako podstawę prawną żądania wskazał przepis art. 145a Kpa. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 7/15 nie orzekał o zgodności z Konstytucją przepisów regulujących kwestię naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny był wyłącznie art. 115a ustawy o Policji. Zatem, jak stwierdził Szef CBA, w przedmiotowej sprawie pozytywne załatwienie wniosku jest niemożliwe, gdyż wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie miałaby oparcia w żadnym z przepisów prawa. Szef CBA podkreślił, że we wniosku skarżący zawarł następujące żądanie: "na podstawie art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje możliwość wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji, jeżeli została ona oparta na przepisie uznanym później za niezgodny z konstytucją wnoszę o: ...". Tym samym, przedmiotowy wniosek został rozpatrzony w trybie zgodnym z żądaniem strony. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postanowienia - art. 6, art. 7 w zw. z art. 64 § 2 Kpa. - poprzez ich niesłuszne niezastosowanie, a w konsekwencji czego nieuprawnione uznanie wniosku o ponowne naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, podczas gdy organ był zobligowany do wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego jej pisma poprzez określenie żądania, a w to miejsce organ wydał postanowienie o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego, podczas gdy był zobligowany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w konsekwencji czego, - naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w związku z § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA (Dz.U. z 2007 r. nr 17, poz. 100) - poprzez niesłuszne uznanie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15, cytowane przepisy w dalszym ciągu stanowią podstawę do obliczania ekwiwalentów za urlop wypoczynkowy funkcjonariuszy, a skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do żądania dokonania stosownego przeliczenia należnego mu świadczenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ w sposób nieuprawniony uznał jego pismo jako wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy powinien wezwać do uzupełnienia braku formalnego pisma poprzez precyzyjne określenie żądania. Skarżący powołał się na swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że kierując do Szefa CBA poprzednie pismo, jego zamiarem było to, aby organ administracji dokonał stosownego przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wypłaty różnicy na jego rachunek bankowy. W piśmie tym skarżący podniósł, że organ administracji nie miał prawa uznać jego wniosku jako wniosek o wznowienie postępowania, a miał obowiązek wezwać stronę do sprecyzowania żądania. Organ administracji posiadał bowiem wiedzę na temat tego, że w sprawie ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, Szef CBA nie wydał oddzielnej decyzji, stąd też intencją strony nie mogło być żądanie wznowienia postępowania administracyjnego, którego de facto nie było. Ergo, organ administracji winien z urzędu założyć, że wniosek podlega rozpoznaniu w innym trybie niż tryb wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy zostały wydane zgodnie z prawem. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 Kpa., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 Kpa. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. oraz w art. 145a i art. 145b Kpa. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 Kpa.). We wstępnej fazie postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej przesłance z art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 bądź art. 145b § 1 Kpa., czy został złożony przez stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 z Kpa. (jednego miesiąca liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu liczony od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (§ 2). Dopiero po sprawdzeniu tych warunków organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, w którym bada, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 Kpa. i art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, lub gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Należy przypomnieć, że A. F. był funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego w okresie od [...] czerwca 2010 r. do [...] stycznia 2016 r. W związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] stycznia 2016 r., funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Postępowanie w zakresie wypłaty ww. ekwiwalentu zostało zakończone w drodze czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty określonej sumy pieniężnej. Stosownie bowiem do przepisu art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 2104 ze zm.; dalej ustawa o CBA), funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4 i art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 7, ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 3 tej ustawy, otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe, a świadczenie to wypłaca się nie później niż w dniu zwolnienia ze służby (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości i trybu postępowania w sprawach ich wypłacania oraz dokonywania potrąceń z tych należności (Dz.U. Nr 136, poz. 963 ze zm.; dalej rozporządzenie). Skoro zatem kwestia wypłaty ekwiwalentu została rozstrzygnięta, a skarżący już po otrzymanej wypłacie złożył wniosek o ponowne naliczenie wypłaconego ekwiwalentu, przywołując jednocześnie w uzasadnieniu tego wniosku art. 145a Kpa., to Szef CBA zasadnie przyjął, że skarżącemu w gruncie rzeczy nie chodziło o wydanie decyzji w sprawie, która zresztą nie została załatwiona w takiej formie, ale o zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia organu, zrealizowanej czynności materialno-technicznej. Na podstawie tak sprecyzowanego przez skarżącego wniosku Szef CBA prawidłowo uznał, że zamiarem wnioskodawcy była zmiana naliczenia należnego mu ekwiwalentu według poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc ponowne rozstrzygnięcie o istocie sprawy, co stanowi sedno instytucji wznowienia postępowania. Wobec powyższego brak było podstaw do wzywania skarżącego na podstawie art. 64 § 2 Kpa. do doprecyzowania złożonego wniosku, skoro jego treść i zakres nie budziły wątpliwości. Wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi nie jest merytoryczne orzeczenie wydane w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, lecz postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w tym zakresie, wydane na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145a § 1 Kpa. Wymaga zauważenia, że stwierdzenie braku istnienia kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 Kpa. i Szef CBA nie dokonywał ponownego rozstrzygnięcia o istocie sprawy – w zakresie wypłaty ekwiwalentu – to nie doszło do zastosowania, wskazywanych przez skarżącego, przepisów prawa materialnego. Jak wynika z sentencji przywołanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP wyłącznie przepisu art. 115a ustawy o Policji, który w żaden sposób nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia o wysokości ekwiwalentu wypłaconego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne na rzecz zwolnionego za służby skarżącego. Podstawę prawną wypłaty ekwiwalentu stanowiły bowiem przepisy rozporządzenia. Chociaż z treści art. 145a można by wnioskować, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma dotyczyć całego aktu normatywnego, to nie ulega wątpliwości, że niezgodność ma dotyczyć konkretnego unormowania będącego podstawą orzeczenia (W. Białogłowski, A. Jaworski, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego – uwagi na marginesie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, PS 2010/11, s. 68). Uznać należy w konsekwencji, że w niniejsze sprawie brak było podstawy do wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu skarżącemu, który argumentował swoje stanowisko wspomnianym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wypada dodać, że moc wiążącą posiada wyłączenie sentencja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie tezy formułowane w uzasadnieniu orzeczenia (por. L. Garlicki, uwaga 6 do art. 190 Konstytucji RP [w:] L. Garlicki (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t V, Warszawa 2007, s. 7-8), a przyczyna wznowienia postępowania przewidziana w art. 145a § 1 Kpa. zachodzi tylko wtedy, gdy zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny akt normatywny bądź poszczególne jego przepisy stanowiły podstawę decyzji ostatecznej i zawierały istotny element reguły kompetencyjnej, z której organ administracji uczynił użytek, albo istotny element skonkretyzowanej normy materialnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 109/08, LEX nr 472186). W niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność, o której mowa powyżej. Nadto, orzeczenie w sprawie konstytucyjności normy prawnej wynikającej ze wskazanego w tym orzeczeniu przepisu nie rozciąga się na normy prawne o takiej samej treści, ale wyrażone w innych przepisach, niebędących przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. wyrok TK z dnia 18 lipca 2012 r., K 14/12, LEX nr 1171388; M. Florczak-Wątor, Glosa do wyroku NSA z 6 lutego 2006 r., sygn. IFSK 439/05, [w:] "Przegląd Sejmowy" 2011, nr 1, s. 148; Komentarz do art. 190 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016, system Legalis). Biorąc pod uwagę, że odmowa wznowienia postępowania jest uzasadniona wówczas, gdy z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., SA/Wr 1652/95, LEX nr 26621), czy, jak w niniejszej sprawie czynności materialno-technicznej, Szef CBA prawidłowo stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15 nie dotyczy przepisu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i zasadnie odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145a § 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.