II SA/Sz 109/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia (...)., nr (...), na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) § 1 ust. 1 Uchwały Rady Miasta Nr XLVII/906/05 z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Wojew. z 2006 r. Nr 1, poz. 8), ustalił dla B K opłatę adiacencką w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem działki nr (...) położonej w S przy ul. (...) i ul. (...). Na skutek odwołania B K od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia (...) nr (...), uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. B K zaskarżył w/w decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia (...)., sygn. akt (...)oddalił skargę B K. Od tego wyroku B K wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzeczeniem z dnia (...)., sygn. akt (...) uchylił wyrok z dnia (...) sygn. akt (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . W trakcie trwania opisanego wyżej postępowania sądowoadministracyjnego Prezydent Miasta – po decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) – rozpoznał sprawę ustalenia dla B K opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr (...) położonej w S - i w dniu (...)., działając na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 ust. 1 Uchwały Rady Miasta Nr XLVII/906/05 z dnia 12 grudnia 2005 r., wydał decyzję Nr (...), którą ustalił dla B K opłatę adiacencką w wysokości (...). Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie. W wyniku rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...)., nr (...), na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2, 3, art. 154 i 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 ust. 1 Uchwały Nr XLVII/906/05 Rady Miasta z dnia (...) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia (...). Powyższa decyzja organu II instancji z dnia (...) została zaskarżona przez B K do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i została zarejestrowana pod sygnaturą akt (...) Następnie, w dniu 18 maja 2007 r. B K złożył do Kolegium wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a kpa. Jako podstawę wznowienia wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06. Skarżący wywiódł we wniosku, że skutecznie zakwestionowany pod względem konstytucyjności przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał zastosowanie przy ustalaniu opłaty adiacenckiej w jego sprawie, zaś przywołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 98a został wadliwie wskazany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po stwierdzeniu, że spełnione są wymogi formalne do wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia (...)., nr (...), orzekło o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia B K opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr (...). W konsekwencji przeprowadzonego postępowania wznowieniowego Kolegium, decyzją z dnia (...)., nr (...), w oparciu o art. 145a i 152 § 1 kpa orzekło o odmowie uchylenia decyzji z dnia (...). W uzasadnieniu decyzji organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że materialną podstawą wydania kwestionowanych decyzji był w istocie (mógł być) art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie faktycznie przywołany w podstawie prawnej art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium stwierdziło, że z analizy akt sprawy, treści uzasadnienia oraz rozstrzygnięcia i wskazanej w decyzji podstawy prawnej wynika, że decyzję wydano na mocy art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś art. 98a. Co do zasady II instancyjna decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy ustalenie skarżącemu opłaty adiacenckiej, podtrzymała stanowisko przyjęte przez organ I instancji, który niewątpliwe powołał się na art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu, także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny sygn. akt (...) pośrednio potwierdza, że Sąd w czynnościach organów dopatrzył się stosowania art. 98a, a nie poprzednio obowiązującego przepisu art. 98 ust. 4. Organ II instancji wyjaśnił także, że zgodnie z ugruntowanym w literaturze i orzecznictwie poglądem, wyrażona w art. 6 kpa zasada, iż organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza w istocie obowiązek działania w oparciu o obowiązującą w dniu orzekania normę prawną. Co więcej obowiązek ten jest tak daleko idący, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i opierać się przy orzekaniu na aktualnym stanie prawnym. Skoro ustawodawca wprowadzając art. 98a w miejsce art. 98 ust. 4 w/w ustawy nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych to postulowane przez stronę odstępstwo od wskazanej wyżej zasady nie znajdowałoby należytego oparcia w przepisach. W tym stanie rzeczy nie jest zasadna argumentacja strony prowadząca do umożliwienia nakładania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w oparciu o nieobowiązujący w dniu orzekania przepis i brak jest podstaw do przyjęcia jakoby w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)., nr (...) miał zastosowanie niekonstytucyjny przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Błędne jest zatem stanowisko strony o "stosowalności" wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 w odniesieniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...). Jak wynika z treści wyroku, Trybunał badał zgodność z Konstytucją art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. W odniesieniu do powyższych przepisów, obowiązujących we wskazanym okresie Trybunał dopatrzył się niekonstytucyjności. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przenoszenia powyższego rozstrzygnięcia na inne nie przywołane w treści wyroku przepisy. Jakkolwiek oba przepisy (tj. art. 98a i art. 98 ust. 4 w/w ustawy) dotyczą tej samej instytucji prawnej, to niewątpliwa pozostaje odrębność obu regulacji. Wprowadzony bowiem ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) art. 98a nie przewiduje obecnie uiszczania opłat, jeżeli podział nieruchomości nie jest przeprowadzany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Obowiązek uiszczenia opłaty nie powstaje także, jeżeli podział dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Nowe regulacje ustawowe powierzyły uprawnienie do ustalania opłaty w razie podziału nieruchomości innemu organowi, tj. wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Jednocześnie ustawodawca ustanowił w tym wypadku trzyletni termin ustalenia tej opłaty, bez odsyłania do przepisów o opłatach z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Podsumowując rozważania, Kolegium stwierdziło, że skoro w toku swoich czynności organ ustalił, iż zarzut zastosowania przy orzekaniu przepisu, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny nie jest zasadny to brak jest podstaw do badania, czy art. 98a w/w ustawy został prawidłowo zastosowany w sprawie. Kwestia prawidłowości stosowania tego przepisu nie jest przedmiotem wznowionego postępowania, będzie jednak zapewne elementem zainicjowanego przez stronę postępowania skargowego przed sądem administracyjnym. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...)., nr (...) B K złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie (zmianę) zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 145a § 1 kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 – o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)., nr (...)utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...)r., nr (...). Skarżący wniósł także o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...)., nr (...) i umorzenie postępowania organu I instancji w sprawie – w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa i art. 140 kpa. Kwestionowanej decyzji z dnia (...) strona zarzuciła naruszenie: - art. 24 § 1 pkt 5 kpa, odczytywanego, m.in. w kontekście uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (ONSA i WSA 2007/3/61), a także w kontekście procedur sądowych: cywilnej, karnej i sądowoadministracyjnej, z których jednoznacznie wynika, że w składzie organu (sądu) merytorycznie rozpoznającego skargę o wznowienie postępowania nie może uczestniczyć osoba, która brała udział w wydaniu orzeczenia będącego przedmiotem wznowionego postępowania, w sytuacji, gdy w danym przypadku w składzie SKO, który wydał kwestionowaną decyzję z dnia (...). (prawdopodobnie) wystąpiło dwoje (spośród trzech) członków składu SKO, który wydał będącą przedmiotem wznowionego postępowania decyzję z dnia (...)a mianowicie: K S, w obu składach, jako przewodniczący, oraz D K, w obu składach jako członek składu orzekającego, - art. 107 § 1 kpa w związku z art. 6, 7, i 8 kpa w wyniku przyjęcia wadliwego, a zarazem niekonstytucyjnego, założenia co do rodzaju przepisów mogących stanowić rzeczywistą podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem w drodze decyzji administracyjnej w następstwie ustalenia, że tymi przepisami mogą być jedynie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji w przedmiocie wymiaru takiej opłaty, a nie przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (w dniu stania się ostateczną tego rodzaju decyzji), a także w wyniku dowolnego ustalenia, że podstawą prawną decyzji administracyjnej nie jest rzeczywista podstawa prawna, ale art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako obowiązujący w dacie wydania określonej decyzji w przedmiocie opłaty; - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7, 8, 11 i 77 § 4 kpa i w związku z treścią jednoznacznego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 z którego wynika, że w szczególności mając na uwadze zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, a także zasadę równości obywateli wobec prawa, należy przyjmować, że podstawą materialnoprawną decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej związanej z przyrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem mogą być wyłącznie przepisy obowiązujące w dniu dokonania podziału nieruchomości, a także w wyniku nieuprawnionego nawiązania do stanowiska zawartego w nieprawomocnym wyroku WSA z dnia (...).,(...), wydanym na tle tego samego stanu faktycznego. Orzeczenie to nawiązuje do stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2004 r., OSK 1318/04, ONSAiWSA 2006/1/26), w którym dano wyraz przekonaniu, że "ustalając opłatę adiacencką (art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U z 2000 r. Nr 64, poz. 543 ze zm.) właściwy organ powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dniu podziału nieruchomości", czyli w wyroku NSA, który de facto został zakwestionowany ww. wyrokiem TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., ze względu na eksponowane w nim zaprezentowane wyżej stanowisko, a także w związku w faktem wadliwego ustalenia przez SKO, że rzeczywistą podstawą prawną decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania nie były przepisy prawa zakwestionowane w/w wyrokiem TK, lecz art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako faktycznie powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia (...) nr (...) w oparciu art. 145a, art. 151 §1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia (...)., nr (...). W uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do zarzutu, że przy wydawaniu decyzji w toku wznowionego postępowania nie mogą uczestniczyć członkowie SKO biorący udział w wydawaniu decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 § 1 i art. 145a kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania lub w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 150 § 1 kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawie jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, zatem brak jest podstaw do stosowania przedmiotowego przepisu do pracownika organu, który wydał decyzję w ostatniej (tj. tej samej) instancji. Zdaniem Kolegium, przyjąć należy, że powyższy przepis wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji oraz postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonej taką decyzją to w istocie dwie odrębne sprawy administracyjne. Każda z nich wszczynana jest odrębnym wnioskiem i każda kończy się rozstrzygnięciem, które może być kwestionowane w trybie odwoławczym. Tym samym, w zaistniałej sytuacji, nie może być mowy o naruszeniu dewolutywności postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych przez B K. Organ podkreślił także, iż wskazana we wniosku strony uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła jedynie określenia składu Kolegium w przypadku postępowania o charakterze roemonstrancyjnym (tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przenoszenia określonych przez Sąd zasad do całkiem odrębnych - tj. nie dokonywanych w toku postępowania instancyjnego rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania decyzji wydanej w toku wznowionego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze działającego w tym samym nawet składzie, w którym została wydana decyzja, której dotyczy wznowienie. Powyższe nie ma zresztą miejsca w niniejszej sprawie, gdyż składy orzekające Kolegium, w obu rozstrzygnięciach, nie były tożsame. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku, organ wskazał, że w toku wznowionego postępowania jednym z podstawowych zadań Kolegium było ustalenie, czy w sprawie faktycznie został zastosowany przepis o stwierdzonej przez Trybunał niekonstytucyjności, tj. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy przepis wskazany w postawie prawnej decyzji, tj. art. 98a w/w ustawy. Stwierdzenie, że został faktycznie zastosowany niekonstytucyjny przepis obligowałoby organ do uchylenia wadliwej decyzji, stwierdzenie zaś, iż przepis ten nie został zastosowany powodowało konieczność odmowy jej uchylenia. Wskazywana przez Trybunał argumentacja dowodząca stworzenia przez ustawodawcę wadliwej konstrukcji przepisów w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie zmienia faktu, iż organy administracji są związane treścią przepisów powszechnie obowiązujących i dopiero w razie stwierdzenia ich niekonstytucyjności może być mowa o odstąpieniu od ich stosowania. Kolegium jednoznacznie ustaliło zamiar zarówno organu I jak i II instancji zastosowania art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona nie wskazała przy tym żadnych racjonalnych argumentów dowodzących, iż zamiarem organu było zastosowanie przy orzekaniu art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium przytaczało w treści decyzji zarówno treść stosowanego przepisu jak i jego oznaczenie w ustawie i w tym zakresie wola organu nie może budzić żadnych wątpliwości. Skoro art. 98 ust. 4 ustawy niewątpliwie nie został zastosowany w sprawie, to wyrok TK nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji i umorzenia postępowania jak oczekuje tego strona. W zakresie podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących konstrukcji przepisu art. 98a i art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście wyroku TK, organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że ustawodawca na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw dokonał kolejnej zmiany zasad ustalania opłaty adiacenckiej zmieniając w szczególności treść art. 98a ust 1 i dodając art. 98a ust 1. W tym stanie rzeczy dopiero obowiązujące od dnia 22 października 2007 r. przepisy określają, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wprowadzając powyższe zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami prawodawca potwierdził, iż dla określenia takich zasad ustalania wysokości opłaty adiacenckiej konieczna była zmiana obowiązujących przepisów. W ocenie Kolegium, przepisy obowiązujące przed w/w nowelizacją ustawy nie dawały podstaw do zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. B K na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając jej rażące naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 145a § 1 kpa w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 - wobec odmowy uchylenia – w ramach wznowionego postępowania - decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, a tym samym wobec odmowy wydania nowej decyzji co do istoty sprawy w sposób uwzględniający zarówno sentencję jak i uzasadnienie w/w wyroku TK, z których jednoznacznie wynika, że w sprawach opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem mogą być stosowane jedynie te przepisy prawa materialnego jakie obowiązywały w dniu podziału nieruchomości, a ściśle w dniu stania się ostateczną decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości lub w dniu uprawomocnienia się orzeczenia o podziale nieruchomości, co obecnie zostało także potwierdzone w dodanym z dniem 22 października 2007 r. art. 98a ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 1 pkt 38 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie w/w ustawy (Dz. U. Nr 173, poz. 1218); 2) art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 145 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 6 kwietnia 2004 r., a więc w dniu wydania przez Prezydenta Miasta decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr (...) w wyniku którego powstało 316 działek o numerach od (...) do (...) z obrębu (...) oraz dwie działki o numerach (...) z obrębu (...) - w wyniku dokonania wadliwej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji i wadliwego zastosowania, w tym wypadku wykładni nie uwzględniającej treści art. 8 kpa i art. 6 kpa nakazujących dokonywać takiej interpretacji prawa materialnego mogącego mieć zastosowanie w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji administracyjnej, także co do obowiązywania tego prawa w czasie, w sposób zapewniający najpełniejszą realizację zasad konstytucyjnych oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych. Przepis ten sam w sobie nie stanowi o powstaniu obowiązku publicznoprawnego, lecz stanowi wyłącznie o prawie, a nie o obowiązku (lub nie również o obowiązku) organu gminy do wymierzenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, przepis ten stanowi tzw. niepełną normę prawną, niepełną podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej określającej zobowiązanie w zakresie opłaty adiacenckiej, (to jest zobowiązanie w takim znaczeniu jak o zobowiązaniu podatkowym mowa jest w art. 5 ww. ustawy - Ordynacja podatkowa) i nie może być stosowany bez jednoczesnego istnienia (obowiązywania) w dniu prawnego podziału nieruchomości uchwały rady gminy ustalającej stawki procentowe opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału położonej w granicach obszaru, którego dotyczy dana uchwała rady gminy. Przepis ten z mocy ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. zastąpił istotnie odmienny art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który we wcześniejszym brzmieniu stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości, a więc zastąpił przepis, który stanowił w pełni ukształtowaną podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej (nie uzależniał możliwości jego zastosowania od istnienia i obowiązywania jakiejkolwiek uchwały organu gminy). Przepis ten poprzez odesłanie do art. 145 ust. 2 w/w ustawy nie stworzył możliwości stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej, lecz określił jedynie termin, po upływie którego nie będzie możliwe wydanie merytorycznej decyzji określającej zobowiązanie w zakresie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, określając ten termin, jako trzy lata od dnia dokonania podziału nieruchomości (od dnia stania się ostateczną decyzji zatwierdzającej projekt podziału lub uprawomocnienia się orzeczenia sądowego, z którego wynika podział nieruchomości); 3) art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 uchwały Nr XVI/315/04 Rady Miasta z dnia 16 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z wadliwym zastosowaniem (potwierdzeniem możliwości zastosowania) tego zespołu przepisów prawa, (związania następstw prawnych dopuszczonych tymi przepisami prawa ze zdarzeniami, które zaistniały pod rządami innych przepisów prawa, a mianowicie pod rządami art. 98 ust. 4 i art. 145 ust. 2 w/w ustawy w wersji z kwietnia 2004 r.),a więc w związku z potwierdzeniem dopuszczalności zastosowania w tej sprawie przepisu, który nie zmienił istoty rozwiązań wprowadzonych w/w art. 98 ust. 4 w/w ustawy w wersji z kwietnia 2004 r. (w wersji obowiązującej od 15 lutego 2002 r.). Poza jednym, a zarazem oczywiście niekonstytucyjnym rozwiązaniem, a mianowicie, stwierdzeniem w tym art. 98a ust. 1 zd. 4, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości mają być uwzględniane ceny nieruchomości nie z dnia dokonania podziału nieruchomości (z mocy decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego), lecz z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. 4) całej uchwały Nr XVI/315/04 Rady Miasta z dnia 16 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z § 4 tej uchwały korespondującym z treścią: art. 88 ust.1 i 2 Konstytucji RP, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (pierwotnie Dz. U. Nr 62, poz. 718, obecnie Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), także w kontekście art. 2, 7, 84, 87, 88 ust.1 i 2 Konstytucji RP, które nakazują jednoznaczne ustalenie, że do zdarzeń, jakie miały miejsce przed dniem wejścia w życie tej uchwały, czyli przed 14 dniem po opublikowaniu tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, w tym wypadku przed dniem 14 maja 2004 r. owa uchwała nie może mieć zastosowania; 5) art. 6, 8, 107 § 1 kpa, w związku z art. 7, 84, 87, 88 ust. 1 i 2, 94, 217 Konstytucji RP, w wyniku dokonania wadliwej wykładni tych przepisów prawa w wyniku podtrzymania tezy, iż przy wydawaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ciężaru publicznego (daniny publicznej) mogą mieć zastosowanie przepisy, które obowiązywały w innym dniu niż dzień wystąpienia zdarzenia, z którego zaistnieniem wiązane może być powstanie potencjalnego obowiązku w zakresie uiszczenia tego rodzaju daniny, a w konsekwencji w wyniku uznania za prawidłowe zastosowanie tych przepisów prawa materialnego, które formalnie obowiązywały w dacie wydania decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej, a nie tych przepisów prawa, które obowiązywały w dniu wystąpienia zdarzenia, z którym można było powiązać powstanie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, Ponadto, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa w zw. z brakiem uchylenia w/w decyzji SKO z dnia (...)., a więc i w zw. z brakiem wydania nowej decyzji co do istoty sprawy mimo wykazania przez występującego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, jakie miały miejsce przy wydaniu tej ostatniej decyzji i musiały mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niej zawarte; - art. 6, 7, 8, 11 i 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z przypisaniem faktowi dodania z dniem 22 października 2007 r. cytowanego na wstępie ust. 1a do art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami z mocy art. 1 pkt 38 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie tej ustawy (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) znaczenia oczywiście przeciwnego do tego, jakie było intencją ustawodawcy, a więc zapewnienia właściwej realizacji założeń natury podstawowej co do obowiązywania norm prawnych w czasie, a zwłaszcza tego rodzaju norm, jakie mogą mieć zastosowanie przy wymierzaniu opłat mających walor ciężaru publicznego, jakimi to założeniami (zasadami), kierował się Trybunał Konstytucyjny wydając w szczególności wyrok z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, a więc wyrok, którego istnienie i wejście w życie z dniem 18 kwietnia 2007 r. przemawiało za wystąpieniem z podaniem o wznowienie postępowania rozpoznanym ostatecznie decyzjami będącymi przedmiotem obecnej skargi do WSA. Także z uznaniem, że w trzyosobowym składzie organu rozpoznającego podanie o wznowienie postępowania mogą zasiadać te same osoby (w danym wypadku dwie te same osoby), które brały udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania oraz, że nie narusza to przepisów o wyłączeniu pracownika organu ze sprawy. Było i jest zasadą, by przy rozpoznawaniu jakiegokolwiek środka prawnego od decyzji, a więc w szczególności odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub podania o wznowienie postępowanie, nie brały udziały te osoby, które uczestniczyły przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem danego środka prawnego. Skarżący wskazał następnie, że w konsekwencji powyższego, kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosi o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) oraz utrzymanej w mocy decyzji tego organu z dnia (...) nr (...) oraz o uczynienie przedmiotem analizy dokumentacji Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej poprzedzającej uchwalenie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), w zakresie w jakim owa dokumentacja może wyjaśniać przyczyny dodania w art. 98a zmienianej ustawy ustępu 1a. Skarżący wniósł także o rozważenie potrzeby i możliwości uwzględnienia w tej sprawie stanowiska, jakie może zająć NSA w Warszawie po prawdopodobnym rozpoznaniu w dniu (...) sprawy o sygn. akt (...) ze skargi kasacyjnej B K od wyroku WSA z dnia (...).,(...), wydanego na tle tego samego stanu faktycznego i o rozpoznanie obecnej skargi łącznie ze skargą zarejestrowaną w WSA pod sygn. akt (...). W obszernych rozważaniach powyższej skargi strona przedstawiła argumenty dotychczas podnoszone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 17 września 2007 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 9 kwietnia 2008 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe pełnomocnika skarżącego radcy prawnego R S, w którym wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej w przedmiotowej sprawie na dzień 9 kwietnia 2008 r. oraz o zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi B K zarejestrowanej w WSA pod sygnaturą akt (...). Pełnomocnik strony zwrócił się do Sądu o uwzględnienie w niniejszej sprawie danych wynikających z wyroku NSA w Warszawie z dnia (...)(...) oraz wydanego w jego następstwie nieprawomocnego wyroku WSA w sprawie (...), a także danych wynikających z nieprawomocnego postanowienia tego Sądu z dnia (...) zawieszającego postępowanie w sprawie w sprawie (...)– do czasu prawomocnego zakończenia sprawy (...). Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy i oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem – stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła Sąd do uznania, że wydając ją Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa nie naruszyło. W pierwszej kolejności Sąd rozważył zasadność wniosków strony skarżącej o odroczenie rozprawy albo o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia innej sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pod sygn. akt (...). W myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Do przyczyn tych zalicza się np. nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, choroba sędziego sprawozdawcy, konieczność przeprowadzenia postępowania o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, potrzeba dołączenia do akt odpisu lub wyciągu z dokumentu znajdującego się w aktach innego organu państwowego, brak należytego umocowania dla pełnomocnika. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn uzasadniających odroczenie rozprawy. Podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego zostały opisane w rozdziale 9 w/w ustawy. Jedna z nich, fakultatywna, może być uzasadniona tym, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W tym zakresie skarżący przedstawiając motywy złożonego wniosku o zawieszenie postępowania wskazał na nie zakończenie innej (pierwotnej) sprawy prowadzonej przed Sądem pod sygn. akt (...). W sprawie o sygn. akt (...)Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia (...) po rozpoznaniu sprawy ze skargi B K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...)., nr (...),(...). Wyrok jest nieprawomocny. Zdaniem obecnego składu orzekającego Sądu, pomimo, iż sprawa dotyczy opłaty adiacenckiej związanej z okolicznością podziału działki nr (...) położonej przy ul. (...), zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się w/w wyroku z dnia (...). ((...)) nie było konieczne. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. Uchylenie zatem w innym postępowaniu decyzji (tu: wyrok WSA (...)) w wyniku której wydano inne orzeczenie (decyzja (...)., nr (...)) na które została wniesiona odrębna skarga do Sądu oczekująca na rozpoznanie (sprawa o sygn. akt (...)), nie stało na przeszkodzie do dokonania oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1400/05, Lex nr 321509) Dopuszczalność skutecznego wznowienia postępowania jest możliwa tylko z przyczyn enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. Przepisem prawa na podstawie którego oparty został wniosek B K z dnia 17 maja 2007 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)., nr (...), stał się art. 145a § 1, zgodnie z którym, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przesłanką umożliwiającą skorzystanie z trybu wznowienia postępowania na mocy art. 145a §1 kpa i zweryfikowania orzeczenia (decyzji, postanowienia), jest to, by treść owego orzeczenia była – w całości lub części – determinowana przepisem prawnym, zdyskwalifikowanym potem przez Trybunał Konstytucyjny (por. M. Masternak-Kubiak "Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym", wyd. prawnicze PWN, 1998 r., s.61). Przywołanym w uzasadnieniu wniosku wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007/4/37, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.: a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Treść przedstawionej sentencji wyroku Trybunału jak i jego uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotem rozważań Trybunału i oceny zgodności z Konstytucją stał się przepis art. 98 ust. 4 w zw. art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w precyzyjnie zakreślonym przez Trybunał okresie czasu. Ponadto, należy przypomnieć, że orzekając Trybunał jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi (art. 6 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny był związany granicami dwóch skarg konstytucyjnych o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 i art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zainicjowały postępowanie przed Trybunałem. Intencją skarżącego było uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania przeprowadzonego na mocy art. 145a § 1 kpa, powołanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Jednakże podstawą prawa materialnego wydania tejże decyzji był art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepis który niewątpliwie nie został poddany kontroli zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06. Sąd uznał zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie odmówiło uchylenia, w wyniku wznowionego postępowania na wniosek skarżącego z dnia 17 maja 2007 r., własnej decyzji z dnia (...) bowiem decyzja ta została oparta na przepisie, którego konstytucyjność nie została przez Trybunał w przywołanym wyroku oceniona i podważona. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, organ, będąc zobowiązany do ścisłego stosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania, nie mógł, opierając się na rozważaniach Trybunału Konstytucyjnego przedstawionych w motywach wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., orzec na mocy art. 145a § 1 kpa o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie wydaną w oparciu o zakwestionowany przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz o art. 98a. Wywody skargi związane z wadliwym, niezgodnym z Konstytucją, sposobem interpretacji i zastosowania przez Kolegium art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustaleniu skarżącemu opłaty adiacenckiej ostateczną decyzją z dnia (...) - opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - mogły stanowić co najwyżej podstawę zarzutów skargi sądowoadministracyjnej sformułowanej w stosunku do w/w decyzji Kolegium z dnia (...). Argumentacja ta nie mogła jednak stać się podstawą ponownych rozważań organu i sądu w sytuacji, w której nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca uprzednie wzruszenie, w trybie wznowienia, istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia (...) Odrębnym zarzutem skargi stało się naruszenie, w ocenie B K, przepisów o wyłączeniu pracownika organu ze sprawy polegające na tym, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającym wniosek o wznowienie postępowania i wydającym decyzję z dnia (...) brały udział osoby, które orzekały przy podejmowaniu orzeczenia kończącego postępowanie będące przedmiotem wznowienia. Zarzut ten został przez skarżącego wyprowadzony, m.in., na gruncie uchwały składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61). W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Za prawnie nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi, wedle których, przy rozpoznawaniu żądania wznowienia postępowania w składzie organu kolegialnego nie mogły zasiadać osoby, które brały udział przy podejmowaniu ostatecznej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone w trybie wznowienia jest odrębnym sprawą administracyjną i oparte jest na przesłankach całkowicie odmiennych od postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym, zaś skuteczność wniosku o wznowienie postępowania nie jest w żaden sposób związana z oceną legalności istniejącej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej w sprawie, lecz przede wszystkim z badaniem zaistnienia ściśle określonych w kodeksie postępowania administracyjnego podstaw wznowienia. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania nie można zatem porównać do trybu ponownego rozpoznania sprawy o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, czy też klasycznej formy postępowania odwoławczego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawiają, tak jak w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 18 § 3 p.p.s.a.) lub cywilnej (art. 48 § 3 kpc) zasady obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w sprawie o wznowienie postępowania jeżeli uczestniczył on przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe. Wskazana przez skarżącego przesłanka wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego od rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie została spełniona, bowiem postępowanie wznowieniowe nie jest sprawą "w innej instancji" w stosunku do tej, której dotyczy wniosek o wznowienie. Ponadto, należy dodać, że w podejmowaniu zaskarżonej decyzji z dnia (...) nr (...), wydanej w wyniku złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie brali udział członkowie Kolegium, którzy sformułowali treść decyzji z dnia (...) nr (...). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie dostrzegając z urzędu podstaw do jej uwzględnienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.