IV SA/Po 1025/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. Z. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prawomocnym wyrokiem z 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z [...] czerwca 2015 r. L. Z. (dalej : "Skarżąca") zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB), z żądaniem "zobowiązania właściciela budynku do dostosowania go do zapisów MPZP". W ocenie Skarżącej budynek posadowiony na działce nr ewid. [...] w [...] został wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie odległości budynku od granicy działki. Decyzją z [...] września 2015 r. PINB umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku przez [...] i J. S. w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...], [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek [...] został zrealizowany na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] czerwca 1995 r. znak: [...] i decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 1995 r. znak: GP [...] Dalej PINB podkreślił, że Inwestor zgodnie z wymogami Prawa budowlanego, powołał kierownika budowy, a obiekt budowlany został wytyczony przez uprawnionego geodetę w dniu [...] maja 1996 r. zgodnie z planem realizacyjnym, który stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] lutego 1998 r. Inwestorzy zgłosili ww. budynek do użytkowania. Do zgłoszenia dołączono wymagane prawem dokumenty, a organ w ustawowym terminie nie wniósł zastrzeżeń. W zgłoszeniu do użytkowania budynku oraz oświadczeniu kierownika budowy informowano o zmianach w stosunku do zatwierdzonego projektu. W dzienniku budowy kierownik budowy zapisał, że budowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz zmianami w stosunku do rozwiązań projektu tj. likwidacją jednego otworu okiennego MW w ścianie szczytowej od strony północnej, zmianą usytuowania pomieszczenia ubikacji oraz adaptacją poddasza na pomieszczenia użytkowe. Zdaniem PINB, przeprowadzone w niniejszej sprawie wyczerpujące postępowanie wyjaśniające nie pozwala na postawienie Inwestorowi zarzutu wzniesienia obiektu bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanymi i w tej sytuacji postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe. Natomiast, w ocenie organu I instancji, stanowisko Skarżącej ma wyłącznie charakter polemiczny i nie jest poparte żadnymi dowodami. To w interesie Skarżącej, a nie PINB jest aktywnie uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu administracyjnym celem wykazania, że istniejąca zabudowa na działkach nr [...] i [...] została wykonana niezgodnie z prawem. Rozpoznając odwołanie Skarżącej, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ww. decyzją z [...] października 2015 r., uchyloną następnie przez Sąd ww. prawomocnym wyrokiem z 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15 – utrzymał w mocy decyzję PINB. Uzasadniając prawomocny wyrok z 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane pismem Skarżącej, w którym wskazano, że nie została zachowana prawidłowa odległość spornego budynku od granicy jej działki. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zatem ustalenie, czy dany obiekt został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a jeśli tak to czy nie narusza postanowień takiej decyzji. Stwierdzenie, że obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę i zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami uzasadniałoby wydanie decyzji umarzającej postępowanie lub rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odmawiającym nałożenia na podmioty określone w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako P.b.) obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. (w zależności od treści żądania wnioskodawcy). W sprawie, skoro wnioskodawca żądał jedynie zbadania zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę, organ winien byłby wydać rozstrzygnięcie umarzające postępowanie. Ustalenie natomiast nieprawidłowości w ww. zakresie obliguje organ do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy czym przez stan "zgodności z prawem" należy rozumieć również zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Sąd wskazał, że przedmiotem sporu jest kwestia, czy przedmiotowy budynek został faktycznie zrealizowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. w odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr". Sąd ocenił, że nie można tego jednoznacznie ustalić na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Organy nadzoru budowlanego, bez dokonania własnych ustaleń bądź sprawdzeń w tym zakresie, oparły się bezkrytycznie na danych podanych w projekcie zagospodarowania działki nr [...] i [...] (planie realizacyjnym). Sąd zaznaczył, że projekt zagospodarowania działki - jako opracowanie wprawdzie fachowe (sporządzone przez uprawnionego architekta, na mapie zasadniczej aktualizowanej przez uprawnionego geodetę), ale wykonane na zlecenie strony postępowania (inwestora) i stanowiące część projektu budowlanego przedkładanego przez nią organowi do zatwierdzenia – jest w istocie dokumentem prywatnym, podlegającym weryfikacji i ocenie organu tak, jak każdy dowód tego rodzaju. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - Skarżąca podnosi umotywowane zarzuty, które mogą oddawać w wątpliwość rzetelność sporządzenia takiego projektu lub zgodność ze stanem faktycznym i prawnym. Według planu realizacyjnego budynek [...] miał znajdować się w odległości 3,0 m od bliższej granicy działki oznaczonej jako "dr", to przy założeniu, że działka oznaczona jako "dr" ma szerokość 4,0 m, odległość 7,0 m do dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" zostałaby zachowana. Jednak Skarżąca inicjując postępowanie podała w wątpliwość 4,0 m szerokość działki oznaczonej jako "dr", czego, jak ocenił Sąd, organy nadzoru budowlanego nie chciały dostrzec. Nadto Sąd stwierdził, że nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie może okazać się również okoliczność zgłoszenia przez Skarżącą zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji i budynków w zakresie działki ewidencyjnej [...] tj. działki oznaczonej jako "dr" jak również złożenia przez Skarżącą podania skierowanego do Burmistrza [...] (dalej jako Burmistrz) w sprawie niezgodności podziału działki nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd zastrzegł, że w sytuacji sporu miedzy stronami co do przebiegu granicy między ich działkami, ustalenie tej granicy nie należy do obowiązków nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że podstawowym dowodem określającym przebieg granicy są znaki graniczne. Skoro zaś niezbędnym dla przesądzenia, czy w przedmiotowej sprawie sporna inwestycja zrealizowana została w odległości 7,0 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr", jest określenie odległości wzniesionego budynku od granicy działki, to podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego który został zawiadomiony o niezachowaniu odległości ww. budynku od granicy działki, było zweryfikowanie tej informacji przed wydaniem decyzji, zwłaszcza poprzez dokonanie oględzin. Sąd przesądził, że konieczność dokonania oględzin w powyższym zakresie nie wykraczała poza ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poruczonego w świetle art. 136 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako K.p.a.) organowi odwoławczemu. Zdaniem Sądu WWINB przedwcześnie uznał, iż brak jest w niniejszej sprawie możliwości wydania decyzji merytorycznej, co uzasadnia umorzenie postępowania. Obowiązkiem bowiem organu było jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w odległości 7,0 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr", a tę kwestię można jedynie wyjaśnić poprzez oględziny w terenie i dokonanie odpowiednich pomiarów. Dopiero poczynienie wyczerpujących ustaleń w tym zakresie prowadzić powinno bądź do wszczęcia postępowania naprawczego bądź do jego umorzenia. Sąd nakazał, aby w ponownym postępowaniu mieć na uwadze zainicjowane przez Skarżącą postępowanie w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. u. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm., dalej jako P.g.k.) Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] września 2015 r. Uzasadniając napisał, że przedmiotowy budynek został wybudowany na działkach nr [...] i [...]. Pozwolenie na budowę zostało udzielone w oparciu o decyzję Burmistrza z [...] czerwca 1995 r. ustalającą warunki zabudowy. Integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy jest załącznik graficzny - mapa sytuacyjno-wysokościowa. Na załączniku wkreślone zostały m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy od strony działki nr [...], przy czym działki dzieli działka oznaczona jako "dr" (dz. nr [...]). Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja nie mogła być zrealizowana mniej niż 7 m od budynku - przy ul. [...] (działka nr [...]). Po przeciwnej stronie, od strony działki nr [...], nieprzekraczalna linia zabudowy wrysowana została w odległości 4 m od granicy z działką [...]. WWINB podkreślił, że według planu realizacyjnego (projektu zagospodarowania działki) zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, budynek miał znajdować się w odległości 3 m od granicy działki nr [...] oznaczonej jako "dr", a po przeciwnej stronie (od strony dz. nr [...]) odległość nie została zwymiarowana. WWINB wskazał, że działając na skutek wyroku Sądu, zlecił opracowanie pomiaru faktycznej odległości pomiędzy przedmiotowym budynkiem i budynkiem na działce nr [...] oraz faktycznej odległości przedmiotowego budynku od działki oznaczonej jako "dr" (dz. nr [...]). WWINB wymienił dokumenty które przeanalizował oraz wymienił dokumenty, na podstawie których geodeta uprawniony, B. S., sporządził opracowanie. Faktyczna odległość budynku pobudowanego na działce nr [...] i [...] od drogi wewnętrznej (tj. bliższej granicy) wynosi 3,25 m, zaś odległość faktyczna pomiędzy budynkami wynosi 5,89 m (tj. granicy dalszej). WWINB ocenił, że inwestycja zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zatem brak jest podstaw do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań na podstawie art. 48 i 49b P.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego jest obowiązany podjąć działania odnośnie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotne odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym, lub w przepisach. Zdaniem WWINB w sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. (wobec ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę), a ponieważ roboty budowlane nie są już wykonywane, nie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. WWINB podkreślił, że według planu realizacyjnego (skala 1:500) zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, budynek miał znajdować się w odległości 3 m od bliższej granicy działki nr [...] – drogi wewnętrznej, a po przeciwnej stronie (od strony dz. nr [...]) odległość nie została zwymiarowana. Z opracowania geodety uprawnionego wynika, że faktyczna odległość przedmiotowego budynku, od drogi wewnętrznej (tj. bliższej granicy) wynosi 3,25 m, a wiec nie narusza odległości wskazanej w zatwierdzonym planie realizacyjnym. WWINB podsumował, że przy realizacji przedmiotowego budynku zachowana została wymagana odległość trzech metrów od granicy z działką nr [...] – drogą wewnętrzną, a nie ma zachowanej odległości siedmiu metrów, wrysowanych w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. WWINB wskazał, że aby stwierdzić, czy w danym przypadku doszło do istotnego odstąpienia od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę należy sięgnąć do art. 36a ust. 5 P.b., przy czym należy pamiętać o stanowisku wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że stwierdzenie, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 P.b., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy - zaistnienie, którejś z ww. przesłanek nie przesądza o tym, że dane odstępstwo należy zakwalifikować jako istotne. WWINB wskazał na znajdujące się w aktach sprawy opracowania geodetów uprawnionych, z których ma wynikać, że realnie, w terenie, nie było możliwości zachowania odległości 7 metrów. Skoro niezachowanie odległości 7 m mogło być wynikiem dokonanego podziału działki [...] (droga nie miała 4 m), przy jednoczesnym braku zwymiarowania tej działki w decyzji o warunkach zabudowy i ustaleniem zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz oddaniem obiektu do użytkowania, to niezachowanie oczekiwanych przez Skarżącą 7 m od jej budynku, a co za tym idzie niepozostawienie, pomiędzy działkami na których został pobudowany przedmiotowy budynek, a działką Skarżącej, drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) o szerokości 4 metrów, nie jest istotnym odstąpieniem o którym mowa w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. WWINB podkreślił, że gdyby działka nr [...] oznaczona jako "dr" od jej wytyczenia miała szerokość 4 m to po zsumowaniu z odległością budynku od granicy z działką nr [...] (według planu realizacyjnego), 7 m odległości ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, zostałoby zachowane. WWINB zaznaczył, że w dniu [...] września 2016 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zbadanie z urzędu prawidłowości decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy, oraz do Wojewody Wielkopolskiego o zbadanie prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z uzyskanych w trakcie postępowania odwoławczego informacji wynika, że sprawa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących położenia punktów granicznych opisujących przebieg granicy dla części działki nr [...] została zakończona decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. o odmowie aktualizacji informacji, a Skarżąca wniosła odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła L. Z., zastępowana przez zawodową pełnomocniczkę, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Pełnomocniczka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu i niedokonaniu wyczerpujących ustaleń zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 P.b. poprzez niewydanie decyzji o rozbiórce części budynku, posadowionego na działce nr [...] i [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając skargę pełnomocniczka napisała, że zgodnie z opinią geodety odległość pomiędzy budynkami wynosi 5,89 m, natomiast odległość budynku od drogi wewnętrznej wynosi 3,25 m. Wskazała, że odległość budynku od drogi faktycznie nie została zmierzona, lecz od płotu postawionego w drodze pomiędzy nieruchomościami. Płot ten nie został posadowiony przez Skarżącą i nie jest umiejscowiony na granicy działek o nr. [...] i [...], lecz w drodze wewnętrznej (działka nr [...]) dzieląc tę drogę na dwie połowy. Wobec pomiarów dokonanych przez geodetę potwierdzających stanowisko skarżącej, że budynek został wybudowany niezgodnie z dokumentacją i przepisami (bez zachowania stosownej odległości pomiędzy budynkami) a odmiennym stanowiskiem organu, organ winien zlecić pomiar odległości posadowienia budynku od granicy z sąsiednią działką nr [...], zabudowaną budynkiem Sądu Rejonowego, pomiary budynku, odległości od znaków granicznych i wymiary przedmiotowych działek. Następnie pomiary te porównać z dokumentacją, m.in. projektem budynku, dziennikiem budowy, mapami oraz załącznikami graficznymi. Pełnomocniczka podkreśliła, że WWINB nie zlecił tych czynności, a tym samym nie wykonał wytycznych Sądu, aby przeprowadzić dalsze czynności niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Budynek został wybudowany w części niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocniczki tym samym obiekt nie posiada wymaganej decyzji pozwolenie na budowę zezwalającej na posadowienia budynku w bliższej odległości od budynku skarżącej oraz od granicy działek nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaznaczył, że już według szkiców geodety uprawnionego, z [...] maja 1997 r. odległość budynku na działce [...] od granicy z działką [...] wynosi 3,3 m. Zatem w zasadzie pokrywa się z pomiarami wskazanymi obecnie przez geodetę uprawnionego. Natomiast, analizując ten szkic, należy stwierdzić, że odległość budynku od granicy z działką nr [...] (po przeciwnej stronie) wynosi 4,30 m (w załączniku do warunków zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości 4 m od granicy działki, a w pozwoleniu na budowę nie została zwymiarowana). Pismem z [...] lutego 2017 r. pełnomocniczka uczestników postępowania (właścicieli przedmiotowego budynku) wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając podkreśliła, że zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę inwestor zobowiązany był posadowić budynek w odległości 3 metrów do granicy z działką nr [...]. Zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą, tak budynek został zrealizowany. Co do niezachowania odległości 7 metrów do dalszej granicy działki nr [...] WWINB podkreślił, że sporządzając opinię z dnia [...] lipca 2016 r. geodeta uprawniony wskazał na niedopuszczalny, dwuznaczny sposób określenia wymiarów działki [...] w projekcie podziału działki [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., oceniając tenże projekt podziału działki jako dokument niskiej jakości, sporządzony daleko poniżej ówczesnych i obecnych standardów, przede wszystkim bez odniesienia do stanu faktycznego. Ponadto, z opinii geodety uprawnionego wynika, że przy całkowitej szerokości działki [...] wynoszącej przed podziałem 23,90 od ulicy i 24,50 m od podwórza, podział przy wymiarze środkowych działek pozostawia drogę o zmiennej szerokości. Jednocześnie, zaprojektowane usytuowanie budynku w odległości 3 m od bliższej granicy z działką drogową, uwzględniało szerokość działki drogowej wynikającą z projektu podziału. Założone usytuowanie budynku [...] na nieruchomości inwestorów zostało zatem zaprojektowane w sposób, który miał zapewnić zachowanie odległości 7 m od dalszej granicy działki drogowej [...]. jednocześnie, jak ustalono w niniejszym postępowaniu, realnie nie było możliwości zachowania tej odległości (7 m) w terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Po przeprowadzeniu tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] września 2016 r., ponownie utrzymującej w mocy decyzję PINB o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania przedmiotowego budynku, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło bowiem do naruszeń prawa. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15. Jest to okoliczność istotna z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie takie zmiany nie zaszły. W związku z tym zarówno WWINB, wydając zaskarżoną decyzję, jak i Sąd w niniejszym składzie, kontrolując legalność tej decyzji, związani byli oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku. A WSA w uzasadnieniu tego wyroku (1.) nakazał przeprowadzenie dowodu z oględzin i jednoznaczne ustalenie, czy została dotrzymana odległość siedmiu metrów od dalszej granicy drogi wewnętrznej oznaczonej jako "dr", (2.) przesądził, że poczynienie wyczerpujących ustaleń co do zachowania lub niezachowania odległości siedmiu metrów prowadzić powinno do wszczęcia postępowania naprawczego lub jego umorzenia, (3.) przesądził, że ustalenie nieprawidłowości skutkuje wdrożeniem stosownej procedury, co wywodzić należy ze słów uzasadnienia "obliguje organ do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem". Warto od razu wyjaśnić, że z istoty dwuinstancyjności należy sądzić, że procedować w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem powinien organ I instancji, czyli, że w takiej sytuacji WWINB powinien był uchylić decyzję I instancji (do obowiązku stosowania zasady dwuinstancyjności Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia). WSA ocenił, że dotychczasowe postępowanie wymaga uzupełnienia, a decyzja z [...] października 2015 r. zapadła bez dostatecznego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, co skutkowało koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie stwierdził, że WWINB, ponownie rozpoznając sprawę w następstwie zapadłego w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 960/15 tylko częściowo zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku. WWINB przede wszystkim zrealizował nakazane oględziny. W aktach sprawy znajduje się opinia uprawnionego geodety B. S., biegłego sądowego, sporządzona w dniu [...] lipca 2016 r. na okoliczność faktycznej odległości przedmiotowego budynku od drogi wewnętrznej i na okoliczność faktycznej odległości przedmiotowego budynku od budynku sąsiada (budynku Skarżącej). W sporządzonej opinii uprawniony geodeta napisał, że odległość przedmiotowego budynku od drogi wewnętrznej wynosi 3,25 m, natomiast odległość przedmiotowego budynku od budynku sąsiada wynosi 5,89 m. Zatem WWINB jednoznacznie ustalił, że odległość siedmiu metrów od dalszej granicy drogi wewnętrznej nie została zachowana. Sąd zaznacza, że okoliczność ta jest zgodnie podzielana przez Skarżącą, organ administracji oraz pełnomocnika uczestników postępowania – inwestorów przedmiotowego budynku (odpowiedź pełnomocnika uczestników na skargę, k. 63). Dalej Sąd wskazuje, że spór w niniejszej sprawie wyraźnie dotyczy tego, jak interpretować sytuację, w której budowa została zrealizowana – zapewne - zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi decyzją ustalającą warunki zabudowy. Uszło jednak uwadze organu administracji, że zostało prawomocnie przesądzone w sprawie, że poczynienie wyczerpujących ustaleń co do zachowania lub niezachowania odległości siedmiu metrów miało prowadzić do odpowiednio umorzenia lub wszczęcia postępowania naprawczego, o czym WSA napisał w końcowej części uzasadnienia swojego wyroku w sprawie IV SA/Po 960/15. Postępowanie naprawcze to art. 50-51 P.b. Ponownie rozpoznając odwołanie, WWINB, mimo zaakceptowania opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę i jednoznacznie wskazującej, że nie została zachowana odległość siedmiu metrów od dalszej granicy drogi wewnętrznej oznaczonej jako "dr", nie wszczął postępowania naprawczego, czyli nie wykonał wszystkich wytycznych prawomocnego wyroku w sprawie IV SA/Po 960/15. Stanowi to samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości zasada, zgodnie z którą niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, nb nr 14 i wskazane tam orzecznictwo). Dalej trzeba stwierdzić, że WSA w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie IV SA/Po 960/15 przesądził, że ustalenie nieprawidłowości będzie obligować "...organ do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem". WWINB tej kwestii nie analizował. W szczególności mogą to być czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Zarazem trzeba podkreślić, że z istoty zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wynika, że w sprawie powinien ponownie procedować organ I instancji, czyli, że w takiej sytuacji WWINB powinien był uchylić decyzję I instancji i przekazać sprawę temu organowi. Ustalenie okoliczności fundamentalnej dla sprawy, że nie została zachowana odległość nakazana w decyzji o warunkach zabudowy, nakładało na organy obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego, zgodnie z prawomocnym wyrokiem. Z art. 15 K.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten realizuje normę konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji, gdzie zagwarantowano stronie każdego postępowania, w tym administracyjnego, prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. H. Knysiak-Molczyk. Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex, nb. 1). Sąd stwierdza, że WWINB, poza tym, że nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (co jak wyżej wskazano stanowi samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji), wadliwie także ocenił, że niezachowanie odległości siedmiu metrów przedmiotowego budynku od budynku sąsiada (Skarżącej) nie jest istotnym odstąpieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Zdaniem Sądu w realiach tej konkretnej sprawy należy analizować odstąpienie od projektu budowlanego i warunków decyzji o warunkach zabudowy traktowanych równorzędnie, tak samo ważnych. Przyjmując, w ślad za geodetą uprawnionym, że projekt podziału działki nr [...] z [...] grudnia 1985 r. został sporządzony "daleko poniżej ówczesnych i obecnych standardów, dokument niskiej jakości, jako jedyny określający pośrednio wymiary działki [...] – sporządzony "na kolanie" bez odniesienia do stanu faktycznego" i przyjmując wskazanie ww. geodety uprawnionego na "niedopuszczalną możliwość dwuznacznego określenia wymiarów działki [...]" w tym projekcie podziału nieruchomości, trzeba jednak pamiętać, że dalszą granicę drogi wewnętrznej oznaczonej jako "dr" stanowił i stanowi budynek należy do Skarżącej. Sąd podkreśla, że budynek ten istniał w dacie podziału działki nr [...], w dacie ustalenia warunków zabudowy, w dacie wydania pozwolenia na budowę i w trakcie realizacji przedmiotowego budynku przez inwestorów – uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na względzie zacytowane wyżej ułomności projektu podziału działki nr [...] trzeba jednak stwierdzić, że nie jest nadmiernym (połączonym z koniecznością dołożenia nadzwyczajnych starań) wymogiem zachowanie odległości siedmiu metrów od ściany istniejącego budynku, a więc wykonanie obowiązku nałożonego w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Warto zaznaczyć, że przedmiotowy budynek był planowany, projektowany i realizowany w terenie zabudowanym. Front działek skarżących to nieprzerwanie droga publiczna - ul. [...], budynki z obu stron działek inwestorów zostały zbudowane wcześniej, zarówno budynek Skarżącej jak i stojący z drugiej strony budynek sądu [...]. Podnoszona zatem w zaskarżonej decyzji okoliczność, że droga wewnętrzna między działką inwestorów a budynkiem Skarżącej nie miała czterech metrów szerokości, nie mogła stanowić podstawy do utrzymania w mocy decyzji PINB z [...] września 2015 r. Dodatkowo – w aspekcie istotności odstępstwa – zwrócić należy uwagę na treść ustępu 5a art. 36a P.b. dodanego przez art. 5 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. Regulacja ta jako jedno z kryteriów nieistotności odstępstwa w wypadku zmiany wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego wskazuje nieprzekroczenie progu 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym. Posiłkowe zastosowanie tego kryterium w sprawie niniejszej dałoby próg nieistotności odstępstwa na poziomie 14 cm, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ono 111 cm. Niezależnie od uchybień organu opisanych powyżej Sąd stwierdza, że WWINB postąpił prawidłowo, występując do Wojewody Wielkopolskiego o zbadanie w trybie art. 156 K.p.a. prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, a to z powodu niezachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazanej w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dalej Sąd ocenia, że organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, nie zawieszając prowadzonego postępowania, z powodu wystąpienia o zbadanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 156 K.p.a. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem ostateczne decyzje administracyjne, która wywołują określone w nich skutki prawne do czasu aż nie zostaną wyeliminowane w stosownym trybie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Zauważyć tu należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586, także Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, str. 347). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15, mając na uwadze także stanowisko Sądu wyrażone w sprawie niniejszej.