VII SA/Wa 237/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) po rozpoznaniu zażalenia P. S. (dalej jako: skarżący) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Postanowienie GINB zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 15 października 2018 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek P. S. o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia budowlanego dotyczącego przebudowy m.in. nawierzchni ulicy H.i M. we W., realizowanej na podstawie zgłoszenia Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r., które to postępowanie zakończyło się milczącą zgodą Starosty [...]. Jako postawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania uznając, że w sprawie nie zaistniała pozytywna przesłanka wznowienia postępowania w postaci wydania decyzji ostatecznej. Wskazał, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego milczącą zgodą Starosty [...], tj. w sytuacji gdy organ ten nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, przy czym zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanej osoby, który wymaga zgodnie z k.p.a. załatwienia przez organ sprawy administracyjnej. Wojewoda wyjaśnił, że postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany, po dokonaniu zgłoszenia, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu, wszczynane decyzją o sprzeciwie, wydawane wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. W kwestii właściwości organu do wznowienia postępowania Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że w ocenie skarżącego przyczyną wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia Gminy [...] przebudowy nawierzchni ul. H. i M. we W. jest działalność Starosty [...], który przyjął zgłoszenie, za organ właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie o wznowienia postępowania uznać należy organ wyższego stopnia, czyli Wojewodę [...]. W zażaleniu na to postanowienie skarżący za wadliwe uznał stanowisko Wojewody, co do braku możliwości wznowienia postępowania zakończonego milczącą zgodą organu. Uchylając postanowienie z dnia 23 października 2018 r. o odmowie wznowienie postępowania i umarzając postępowanie organu pierwszej instancji GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. GINB wyjaśnił, że art. 150 k.p.a. obejmuje dwie reguły ustalania organu właściwego w sprawie wznowienia, przy czym domniemywa się właściwość organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W przedmiotowej sprawie jest to organ, który nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych, co wynika z art. 150 § 1 k.p.a. Jedynie w przypadkach, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w art. 150 § 1 k.p.a. o wznowieniu postepowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 k.p.a.). Jednocześnie GINB podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że zwrot "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" należy interpretować jako odesłanie do art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., zaś przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ od drugiego nie mogą być dorozumiane lub interpretowane rozszerzająco. Dalej GINB wskazał, że skoro wniosek dotyczący wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia Gminy [...], oparty został na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., a nie na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., a skarżący nie wskazał, by Starosta [...] celowo uniemożliwił mu wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia, to brak jest podstaw do dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia. Jedynie na marginesie GINB wskazał, że podziela stanowisko Wojewody wskazujące, że tryb określony w dziale II, rozdziale 8a dotyczący "milczącego załatwienia sprawy" nie ma zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku wniesienia sprzeciwu). Skargę na powyższe postanowienie złożył P. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a., co skutkowało odmową wznowienia postpowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez Gminę [...]. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeśli GINB uznał prowadzenie przez Wojewodę postępowania z naruszeniem przepisów o właściwości, to winien był wydać postanowienie o skierowaniu sprawy do organu właściwego. Ponadto skarżący zakwestionował stanowisko GINB, że art. 122a k.p.a. nie znajduje zastosowania w "postępowaniu budowlanym" zakończonym milczącą zgodą organu. W ocenie skarżącego stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie bowiem opiera się na koniunkturalnej wykładni i interpretacji art 122g k.p.a. Prezentowana interpretacja jest sprzeczna z wykładnią językową oraz celowościową, a także uzasadnieniem do ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. Jest także nadmiernie restrykcyjna, bowiem nie może budzić wątpliwości, że w sprawie brak działania Starosty [...] stanowił milczącą zgodę, w wyniku której doszło do szkodliwych dla skarżącego i naruszających jego prawa działań miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia 23 października 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania i umarzające postępowanie organu I instancji, przy czym umorzenie postępowania nastąpiło wobec uznania przez GINB, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia Gminy [...] dotyczącego przebudowy ul. M. i S. we W. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie wydano w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, którego przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 oraz w art. 145a i 145b k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia wskazanych w przywołanych przepisach przesłanek. Postępowanie prowadzone w trybie wznowieniowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisów, uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu wznowieniowym nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 145 § 1, 145a i 145b k.p.a.). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy na regulację dotyczącą trybu wnoszenia i rozpatrywania wniosku o wznowienie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 149 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które przysługuje zażalenie (§ 4). Co istotne, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest – zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. – organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Z powyższych przepisów wynika, że wniosek o wznowienie postępowania zawsze składa się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, lecz organem właściwym do jego rozpoznania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Może to być zatem organ I instancji, jeżeli od jego decyzji wydanej w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie, nie złożono skutecznie odwołania lub organ II instancji jeżeli to on wydał decyzję ostateczną kończącą to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie jak wskazano wyżej, wniosek dotyczył wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia dokonanego Staroście [...] przez Gminę [...], zatem w świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie w zaskarżonym postanowieniu ocenił, że w rozpatrywanej sprawie to nie Wojewoda[...], a Starosta [...] był zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego. Prawidłowo przyjął również, że w sprawie nie zachodziła sytuacja o jakiej mowa w art. 150 § 2 k.p.a. tj., by Starosta [...] celowo uniemożliwił skarżącemu wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia Gminy [...]. Stąd też wydanie przez Wojewodę postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten dotyczy wszystkich organów postępowania, na każdym etapie postępowania, a więc zarówno do trybu "zwyczajnego", jak i do postępowań nadzwyczajnych o uchylenie, zmianę, stwierdzenie nieważności albo wygaśnięcie decyzji, jaki i o wznowienie postępowania. Zatem w sytuacji gdy do organu o którym mowa w art. 148 § 1, wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, a organ ten nie jest zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. właściwy do jego rozpoznania to winien on przekazać wniosek do właściwego organu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji gdy niewłaściwy organ wszczął postępowanie i w jego trakcie ustalił, że jest niewłaściwy w sprawie winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Brak właściwości (zarówno rzeczowej, miejscowej, jak i instancyjnej) organu administracji publicznej uniemożliwia mu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1119/09, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 710/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r., o sygn. akt II SA/Wa 62/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozstrzygniecie, wydane z naruszeniem przepisów o właściwości byłoby obciążone kwalifikowaną wadą powodującą jego nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Jeżeli natomiast brak właściwości organu I instancji dostrzeże dopiero organ odwoławczy to winien on uchylić zaskarżony akt i umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wa 233/08 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dostrzegł bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ I instancji i trafnie stwierdził podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2018 r. oraz umorzenia postępowania tego organu. Stąd też rozstrzygnięcie GINB jest prawidłowe. Powyższe oznacza, że to Starosta [...] jest organem I instancji w postępowaniu wznowieniowym uprawnionym w pierwszej kolejności do wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania (art 149 § 1 i 3 K.p.a.) w sprawie zgłoszenia Gminy [...] z dnia 6 marca 2018 r. Na marginesie zauważyć należy, że w przypadku bezczynności Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania stronie przysługują środki wskazane w art. 37 § 1 i 2 k.p.a. oraz w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Także jedynie na marginesie, w świetle rozstrzygnięcia GINB, należy wskazać, że w ocenie Sądu instytucja uregulowana w art. 30 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego (zgłoszenie budowy) wyraźnie odpowiada definicji milczącej zgody z art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że sprawa w przedmiocie zgłoszenia budowy może być załatwiona milcząco w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt 2558/18). To z kolei oznacza, że możliwe jest ubieganie się o wzruszenie milczącej zgody, czy też braku sprzeciwu organu w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w rozdziale 12 i 13 działu II k.p.a., które - zgodnie z art. 122g k.p.a. - znajdują odpowiednio zastosowanie względem spraw załatwionych milcząco, do których z kolei – w świetle dyspozycji art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. – należą sprawy, w których w całości uwzględniono żądanie strony poprzez niewniesienie sprzeciwu w drodze decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 161/19 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).