I OSK 1119/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. Z. T. oraz Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 177/09 w sprawie ze skargi W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. Z. T. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa: uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. Z. T., 3. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. Z. T. na rzecz Ministra Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 177/09 po rozpoznaniu skargi W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T. uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 14 października 2008 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynął wniosek W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T. o ustalenie i wypłatę rekompensaty w kwocie [...] zł z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiącej las, o łącznej powierzchni 5.906 ha 93 a 3 m2, przejętej na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82 ze zm.), zwanego dalej "dekretem o przejęciu lasów. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia 25 listopada 2008 r. zwrócił wnioskodawcom powyższy wniosek na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K. p. a., jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny, bowiem, w ocenie organu, nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu o przejęciu lasów, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. (III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), w której stwierdzono, iż organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy dekretu o przejęciu lasów. Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r. (IV SA/Wa 113/07, publ. LEX nr 346965), uznano, że obecnie jedyną drogą dochodzenia roszczeń z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie dekretu o przejęciu lasów jest zwrócenie się do sądu rejonowego, na terenie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość. Ponadto powołany we wniosku art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju ( Dz. U. Nr 97 poz. 1051 ze zm. ) nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego i choć zawiera on odesłanie do przepisów odrębnych, jednakże przepisy takie nie zostały uchwalone do chwili obecnej, a sam art. 7 tej ustawy zawiera jedynie nazbyt ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności gruntów leśnych. Roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, którym jest Minister Skarbu Państwa. W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia 25 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 20 października 2008 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Analizując treść art. 7 w./w. ustawy o zasobach roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 (w tym lasów) Wojewódzki Sąd stwierdził, iż z przepisu tego również nie wynika, jak twierdzą skarżący, ażeby sprawa miała charakter administracyjny, do rozpoznania której właściwym byłby organ administracji publicznej. Przepis ten: nie zawiera wskazania co do trybu dochodzenia roszczeń w nim przewidzianych, nie określa konkretnego organu administracji publicznej ani nie wskazuje sądu powszechnego jako właściwego w tych sprawach, nie określa sposobu wypłaty rekompensaty. Natomiast jedynie przewiduje, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa, zatem określa jedynie źródło finansowania rekompensaty, nie zaś tryb procedowania w celu jej ustalenia. Powyższe dowodzi, iż mając w chwili obecnej za podstawę tylko taką regulację prawną jaką jest art. 7 ustawy o zasobach, nieuprawnionym jest wniosek organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ale ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której powołany jest sąd powszechny. Skoro brak właściwości organu administracji do rozpoznania spornego wniosku nie wynika wprost z art. 7 ustawy o zasobach, to brak przepisów odrębnych nie może prowadzić do tak daleko idącego stwierdzenia o właściwości sądu powszechnego. Ponadto niedopuszczalnym jest, według Sądu I instancji, - jak to czyni organ -utożsamianie pojęcia "rekompensaty" z pojęciem "odszkodowania". Ewidentnie nomenklatura ustawy, na którą powołują się skarżący we wniosku, posługuje się pojęciem rekompensaty, obcym prawu cywilnemu, które reguluje instytucję odszkodowania. Wydaje się też, iż racjonalny ustawodawca nie posłużyłby się pojęciem rekompensaty, gdyby w istocie chodziło mu o odszkodowanie. Poczyniona uwaga raczej mogłaby przemawiać za właściwością organu, jako że po pierwsze w związku ze sformułowaniem zawartym w art. 7 ustawy o zasobach roszczenia "zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa" należy mieć na względzie fakt, iż to Minister Skarbu Państwa zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tj.: Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.) reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także fakt, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. U. nr 116, poz. 787), to Minister Skarbu Państwa jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego; po wtóre prawo administracyjne już takowym pojęciem posługuje się w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.), która to ustawa sprawy o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na określonych w tej ustawie warunkach przekazała właśnie na drogę postępowania administracyjnego. Odnosząc się do przytoczonego przez organ orzecznictwa sądowego, mającego świadczyć o sądowej drodze dochodzenia roszczeń, o których mowa w art. 7 ustawy o zasobach, Sąd zauważył, iż w części dotyczy ono spraw związanych z kwestionowaniem legalności przejęcia nieruchomości na własność państwa. Tymczasem wniosek skarżących dotyczy uzyskania rekompensaty za przejęte mienie. Zaś pozostałe orzeczenia, choć dotyczą poruszanej kwestii, to jednak nie wynika z nich właściwość sądów powszechnych do dochodzenia roszczeń opartych na art. 7 ustawy o zasobach. Nietrafnym jest także powołanie się przez skarżących na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2003 r. (III CKN 1271/00, opubl. Biul. SN 2003/5/9), albowiem należy odróżnić tryb dochodzenia roszczenia (administracyjny albo sądowy) od samej wypłaty ustalonej we właściwym trybie rekompensaty i związanej z nią kwestii podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę. W sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym o roszczeniach z art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. nr 34, poz. 149 ze zm.) orzekał sąd powszechny, natomiast Ministra Skarbu Państwa wskazano jedynie - zamiast Ministra Finansów - jako organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa. Wydanie przepisu blankietowego, które nie pociągnęło za sobą uchwalenia przepisów odrębnych, jest niewątpliwie zaniechaniem legislacyjnym, które powinno zostać przerwane działaniem Ministra Skarbu Państwa, którego chociażby źródłem winny być wnioski składane w oparciu o art. 7 ustawy o zasobach, w tym i wniosek w omawianej sprawie. W ocenie Sądu - nie można było uznać, iż właściwość sądu powszechnego w sprawie wynikała w sposób oczywisty z podania. Należało w tym względzie podzielić zarzut skargi o błędnym zastosowaniu art. 66 § 3 k. p. a., a co za tym idzie o naruszeniu art. 7 k. p. a. nakładającym na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także art. 2 Konstytucji głoszącym zasadę demokratycznego państwa prawa. W konsekwencji wydanie przez organ zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodano również, iż wniosek skarżących - stosownie do art. 61 § 1 k. p. a. -wszczął postępowanie administracyjne, zatem jeżeli organ w czynnościach wstępnych doszedł do przekonania, iż przepis w oparciu, o który sformułowano żądanie, nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, wówczas winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k. p. a. bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Od powyższego wyroku, w zakresie jego uzasadnienia, skargę kasacyjną wnieśli W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T. zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. nr 97, poz. 1051, ze zm.), dalej: ZNChU, poprzez jego błędną wykładnię i w następstwie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że norma zawarta w omawianym przepisie stanowi jedynie "zapewnienie na przyszłość'", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości" roszczeń wymienionych w powołanym przepisie", podczas gdy w rzeczywistości ustawa przesądza jednoznacznie, że podmiotom objętym hipotezą przedmiotowej normy zostało przyznane roszczenie, a zatem przysługuje wskazane analizowanym przepisie roszczenie, którego obowiązek zaspokojenia obciąża właściwy organ od chwili jego przyznania, czyli od wejścia w życie analizowanej normy, a także poprzez błędną wykładnię analizowanej normy polegającą na przyjęciu, że norma ta w zakresie zasad ustalania rekompensat odsyła do odrębnych przepisów, a ponadto, iż zdaniem organu na gruncie obowiązującego prawa nie da się ustalić czy wypłata rekompensaty wymaga wydania indywidualnej decyzji, czy też podstawą ma być regulacja ustawowa; art. 7 ZNChU poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w wypadku ustalenia przez organ, iż powołany przepis art. 7 ZNChU nie stanowi podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy, to winien umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 k.p.a., podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem zasada praworządności wymaga, aby także roszczenia stron, nie mające uzasadnienia materialnoprawnego, zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej, a ponadto zdaniem skarżących powołana norma z art. 7 ZNChU stanowi podstawę materialnoprawną do załatwienia sprawy, co potwierdził orzekający w innych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 12 sierpnia 2008 roku, oraz z dnia 21.05.2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 505/08, z 26.08.2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 953/08 i do sygn. akt IV SA/Wa 982/08, wskazując na istnienie roszczenia po stronie skarżących, co w konsekwencji sam organ administracyjny rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, iż na gruncie analizowanego przepisu roszczenie skarżącym przysługuje, art.7 ZNChU poprzez błędną wykładnię powołanego przepisu polegającą na przyjęciu, iż zaistniała na skutek zaniechania ustawodawcy luka w prawie nie daje się uzupełnić w drodze wykładni przepisów prawa w myśl zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości w doktrynie, na podstawie zasady praworządności oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się, e w razie braku materialnych unormowań szczegółowych należy stosować przepis ogólny, czyli w zaistniałym wypadku art. 7 ZNChU, natomiast brak jest przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych z tą normatywną regulacją materialnoprawną, a zatem możliwe jest ustalenie i wypłata rekompensaty na gruncie spornej normy art. 7 ZNChU. II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), 170 p.p.s.a. i 171 p.p.s.a., polegające na: poprzez częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku i niewłaściwe zawarcie wskazania dalszego postępowania organu - sugerujące mu umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przepis na podstawie, którego sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, co w konsekwencji spowodowało uchybienie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. oraz w zw. z art. 104 k.p.a.; - poprzez pominięcie i niezastosowanie w sprawie faktu związania Ministra Skarbu Państwa i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejsza sprawę orzeczeniami (prawomocność materialna) wyrażonymi w uprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 919/08 oraz z dni 21.05.2008r. do sygn. akt IV SA/Wa 505/08, z dnia 26.08.2008r. do sygn. akt IV SA/Wa 953/08 i do sygn. akt IV SA/Wa 982/08, co oznacza, iż moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. powoduje, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Powołane wyroki wskazują jednoznacznie, iż przepis art. 7 ZNChU przyznaje wskazanym w tym przepisie podmiotom roszczenie o wypłatę rekompensaty, co potwierdził też Minister Skarbu Państwa w zaskarżonych postanowieniach a nie jak próbował wywieść Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca wprowadził "zapewnienie na przyszłość", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości" roszczenia. Sąd w powołanych wyrokach wyraźnie wskazał, że przepis ustanawia zapewnienie w przedmiocie zaspokojenia roszczenia, a zatem, ustanawia prawo dochodzenia tego roszczenia, a nie jak próbował wypaczyć wiążący pogląd Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 roku, że zapewnienie to ma jedynie charakter gwarancyjny na przyszłość. Zmiana wiążącej oceny prawnej przez Sąd w świetle powołanych przepisów jest niedopuszczalna; tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie oparł swoje rozstrzygnięcie częściowo na błędnych przesłankach, czego konsekwencją będzie podjęcie błędnego rozstrzygnięcia przez organ rozpatrujący sprawę, a w szczególności uchybienia Sądu mogą doprowadzić do umorzenia postępowania zamiast wydania w sprawie merytorycznej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył również Minister Skarbu Państwa, w której zarzucił: w trybie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego: -art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U.2001 Nr 97 poz. 1051) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściwym do załatwienia sprawy jest organ administracji publicznej, -art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. 2001. Nr 97 poz. 1051) w zw. z art. 25 ustawy o działach administracji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa jest właściwy do załatwienia sprawy, -art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10, art. 95 i 146 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa obarczając go jednocześnie odpowiedzialnością za brak odrębnych przepisów pozwalających na przyznanie rekompensaty w trybie art. 7 przytoczonej ustawy w sytuacji, w której Minister nie ponosi odpowiedzialności za działalność władzy ustawodawczej. 2. w trybie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku z art. 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż właściwym organem w sprawie, która nie wykazuje charakteru sprawy administracyjnej jest organ administracji publicznej — Minister Skarbu Państwa, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku, z art. 66 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż przy braku przepisów prawa zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej — Ministra Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa dokonując zwrotu wniosku, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku z art. 61 kpa poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ppsa) ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r. oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna Ministra Skarbu została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Zarzut naruszenia art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) wymaga rozpoznania w związku z zarzutami naruszenia art. 1 i art. 66 § 3 i art. 61 K.p.a. Punktem wykładni tych przepisów należałoby uczynić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawą do wyprowadzenia zasady prawa do procesu. Prawo do procesu to prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Konstytucyjna zasada prawa do procesu nie przesądza drogi prawa do procesu, które to prawo według rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regulacji ustawowej obejmuje drogę do procesu przed sądem powszechnym i drogę do procesu przed organami administracji publicznej. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed organami administracji publicznej reguluje art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Droga do procesu przed organami administracji publicznej wyznaczona została w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankami: 1) charakterem organu - droga postępowania to droga przed organami administracji publicznej, które należą do systemu ustrojowego administracji publicznej (organy rządowej administracji publicznej, organy samorządu terytorialnego) oraz innymi organami państwowymi i innymi podmiotami w przypadkach określonych w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) instytucją właściwości organu administracji publicznej, 3) charakterem sprawy, 4) formą załatwienia sprawy. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołana ustawa o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju "Roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów". Zakres regulacji art. 7 tej ustawy ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, odsyłając do odrębnych przepisów. Taki zakres regulacji, który nie obejmuje materialnoprawnych podstaw do zaspokojenia roszczeń co do zasad ich określenia, formy orzeczenia o rekompensacie, organu właściwego do orzekania o przyznaniu rekompensaty ma tę konsekwencję prawną, że zamyka dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego. Nie zostaje spełniona zarówno przesłanka pierwsza jak i druga wyznaczona w art. 1 pkt 1 K.p.a. Dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie działania". Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych. Nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania rekompensaty w formie decyzji art. 25 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi "Dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom (ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych (ust. 2). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę Rządu w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego (ust. 3). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad działalnością Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (ust. 4). Zakres działania Ministra Skarbu Państwa dotyczącego gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz reprezentacji Skarbu Państwa uregulowany w art. 25 powołanej ustawy o działach administracji rządowej nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygania spraw rekompensat. Z reprezentacji Skarbu Państwa nie można wyprowadzić właściwości do władczego działania. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie daje podstawy do wyprowadzenia trzeciej i czwartej przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach indywidualnych. Sprawa indywidualna to sprawa o podwójnej konkretności podmiotowej i przedmiotowej. Sprawa indywidualna to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, kształtując uprawnienia (obowiązki) konkretnie oznaczonego adresata. Warunkiem wyprowadzenia sprawy administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który daje podstawy do autorytatywnej konkretyzacji. Art. 7 powołanej ustawy nie daje podstaw do wyprowadzenia przepisu prawa, który podlegałby procesowi autorytatywnej konkretyzacji. Stanowi bowiem odesłanie do odrębnych przepisów,, które nie zostały wydane. Jeżeli w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który podlega autorytatywnej konkretyzacji, to nie ma podstaw do wyprowadzenia sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Nie jest spełniona czwarta przesłanka. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy Kodeksu stosuje się do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Ustalenie tej przesłanki wymaga stosowania przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy organ administracji publicznej. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera normy prawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji prze właściwy organ administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zasadnie w skardze kasacyjnej Minister Skarbu zarzucił naruszenie art. 1 w związku z art. 61 w związku z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie dawał podstaw do wyprowadzenia zastosowania drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać wykładni przepisów prawa materialnego co do dopuszczalności zastosowania drogi postępowania administracyjnego i wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Stanowią o tym przepisy regulujące wszczęcie postępowania administracyjnego. Tak też interpretowany musi być art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie, że wniesienie podania z mocy prawa wszczyna postępowanie można odnieść tylko do przypadków, w których spełnione są przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Przesądza o tym expressis verbis regulacja w artykułach Działu II Rozdział I. Wszczęcie postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej. Art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy przypadków, gdy zostało wszczęte postępowanie w sprawie, a w toku jej rozpoznania ustalono bezprzedmiotowość postępowania. Brak przesłanek dopuszczalności postępowania w sprawie wniesionej na podstawie art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru stacjonarnych zasobów naturalnych kraju nie wymagał ustalenia w toku rozpoznania i rozstrzygnięcia, co uzasadniałoby stosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie naruszenia przez organ art. 66 § 3, art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej co do odpowiedzialności Ministra Skarbu za brak odrębnych przepisów. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie udzielił delegacji ustawowej Ministrowi Skarbu do wydania przepisów wykonawczych. Skarga kasacyjna W.T. i innych nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych nie jest zasadny. Art. 7 tej ustawy expressis verbis odsyła do podstaw uregulowanych odrębnymi przepisami. Nie można podważyć ustalenia braku tych przepisów wywodząc o racjonalności ustawodawcy oraz z zasad techniki legislacyjnej i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Racjonalny ustawodawca liczy się z bezczynnością w zakresie legislacji - zaniechania legislacyjnego. Według art. 4171 § 4 Kodeksu cywilnego "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody". Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych odsyła do odrębnych przepisów. Braku tych przepisów w obowiązującym systemie prawa nie można usunąć w drodze analogi proceduralnej. Brak jest bowiem regulacji materialnoprawnej, a w tym zakresie nie jest dopuszczalne stosowanie analogii. Domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji znajduje podstawy w obowiązującym przepisie prawa, który wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepis ten formy konkretnej nie reguluje. Brak regulacji materialnoprawnej w art. 7 nie można usunąć przez zastosowanie "zasad ogólnych z art. 7", a to z tego względu, że nie ma w nim zasad ogólnych przez odesłanie do regulacji w odrębnych przepisach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 ZNChN w zw. z art. 105 kpa w zakresie wyprowadzenia obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Czyni to też niezawodnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestie te omówiono ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa. Także nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 170 i 171 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 170 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Prawomocność orzeczenia charakteryzuje się dwoma aspektami: "Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się. prawomocne" (K. Piasecki, w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem. Tom 2, Warszawa 1989, s. 500). Art. 170 reguluje skutki prawomocności orzeczenia w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, nie rozciąga mocy prawomocnego orzeczenia na rozpoznanie innych spraw sądowoadministracyjnych. Nie ma podstaw do nadania mocy obowiązującej prawomocnego wyroku w innych sprawach sądowoadministracyjnych, choć tożsamych co do przedmiotu wykonywania administracji publicznej. Prawomocność wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej oznacza, że tożsama podmiotowo i przedmiotowo sprawa sądowoadministracyjna nie może być przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym oraz przez innymi organami władzy publicznej. Sprawa ze skargi W. T. i innych nie była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, co dawałoby podstawę do wywodzenia naruszenia art. 170. Nie jest też w związku z tym zasadny zarzut naruszenia art. 171 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Brak prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi skarżących tożsamej przedmiotowo powoduje, że zarzut naruszenia art. 171 nie jest usprawiedliwiony. O naruszeniu art. 170, art. 171 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wywodzić, jeżeli tożsama sprawa została już prawomocnie osądzona. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Ministra Skarbu została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 w zw. z art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Skarga kasacyjna W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T., nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to z tego względu na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania od W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T.