II SA/Ol 435/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 15 lutego 2006 r., nr XLV/271/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 3; § 10 ust. 1 i 2; § 12 ust. 2; § 26 ust. 1; § 27 ust. 4; § 42 . Uchwałą nr "[...]" z "[...]"r. Rada Miejska w L przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: jako uchwała regulaminowa). Skargą z "[...]"r. Prokurator Rejonowy w L (dalej: skarżący, Prokurator) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazaną wyżej uchwałę, w części obejmującej § 12 ust. 2, § 26 ust. 1 oraz § 27 ust. 4, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów, w oparciu o które podjęto przedmiotową uchwałę, czyli art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej". Nadto zarzucił też istotne naruszenie art. 84, 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów nieprzewidzianych ustawą, podczas gdy organy władzy mogą działać tylko na podstawie i w zakresie przewidzianym przez prawo. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała nosi znamiona prawa miejscowego, a żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażające stanowisko, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały zastrzeżenia obowiązku przedkładania tytułu prawnego do władania nieruchomością oraz wprowadzania wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Podkreślono, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wskazano, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do żądania od osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości zwłaszcza, że art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje możliwość zawarcia umowy, tak z osobą posiadającą tytuł prawny do nieruchomości, jak też z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Także brak jest podstawy prawnej w samej ustawie oraz aktach wykonawczych do decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci. Okoliczność ewentualnego dobrowolnego skorzystania przez odbiorcę usługi z nadzoru technicznego przedsiębiorstwa i wynikającego z tego ewentualnego rozliczenia nie może być regulowana postanowieniami przedmiotowego regulaminu. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w L uznał skargę za zasadną. Podał, że Wojewoda W badając zaskarżoną uchwałę, stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]"r. nr "[...]" nieważność jedynie § 5 pkt 5 tej uchwały. Wyjaśnił nadto, że Rada Miejska "[...]"r. uchwałą nr "[...]" przyjęła projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków celem przekazania go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, który postanowieniem z 4 grudnia 2018r. negatywnie zaopiniował projekt ww. regulaminu. Z tego względu podjęto ponowne prace nad regulaminem, przy czym Rada Miejska zamierzała uwzględnić w trybie art. 54 § 3 p.p.sa. skargę Prokuratora, jednak prace nad kolejnym projektem regulaminu przeciągnęły się i pomimo uchwalenia uchwałą z "[...]"r. nr "[...]" nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, organ regulacyjny przyjął go z szeregiem zastrzeżeń, które należało uwzględnić. Prace nad nowym regulaminem zatem nadal trwają. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2019r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O podtrzymując wniesioną skargę wskazała dodatkowo na niezgodny z prawem zapis § 2, gdzie wskazano konkretne przedsiębiorstwo oraz zapisy w rozdziale 3 i 9 skarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2107, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, ze zm) zwanej dalej p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm.) dalej: u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga jako uzasadniona, winna być uwzględniona. W rzeczonej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała określająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1152) dalej: u.z.z.w. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Ustanowienie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Wynika z powyższego, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajduje się, jak wskazano wyżej w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- -kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Tą samą wadą dotknięte są te przepisy prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i powtarzają rozwiązania ustawowe lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. O opisanych wadach można mówić nie tylko w wypadku uregulowań wskazanych przez Prokuratora, tj. § 12 ust. 2, § 26 ust. 1, § 27 ust. 4, ale także w odniesieniu do § 2 pkt 3, § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 42 uchwały w sprawie regulaminu. Wymienione paragrafy w niektórych przypadkach wykraczają poza delegację ustawową, zaś w pozostałych przypadkach sprowadzają się do powtórzenia obowiązujących przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bądź też w niektórych przypadkach zmieniają treść przepisów, bądź też cytują je w niepełnym brzmieniu, co skutkuje brakiem rozeznania czy dane uregulowanie posiada charakter ustawowy, czy regulaminowy. Zasadnie Prokurator na rozprawie podniósł, że wskazanie w § 2 pkt 3 skarżonej uchwały przedsiębiorstwa jako konkretnego podmiotu tj. P - jako tego, który świadczy usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, jest istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co nie jest jednoznaczne ze wskazaniem konkretnego podmiotu tj. P w L, jako przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego realizującego usługi na terenie gminy, jak to ma miejsce w zakwestionowanym przepisie. Regulamin odnosi się bowiem nie tylko do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, ale też do istniejących i mogących ewentualnie powstać, z mocy art. 16 u.z.z.w., przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnych. Zatem, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnej nazwy podmiotu. Taka ocena wyrażona została w wyroku NSA z 12.10.2006r., sygn. akt II OSK 1322/05 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa. gov.pl) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela to stanowisko. Co do zapisu skarżonej uchwały w zakresie treści § 10 ust. 1 i 2, w których wskazano, że zmiana warunków umowy następuje w drodze aneksu do umowy sporządzonego w formie pisemnej, zaś nie wymaga zachowania formy pisemnej, zmiana taryfy w czasie obowiązywania umowy (ust. 2) wyjaśnić pozostaje, że zapisy te wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Z treści takiego zakresu delegacji ustawowej nie wynika natomiast aby ustawodawca dopuścił regulacyjny system w zakresie zmiany umowy z odbiorcą usług, gdyż w tym zakresie prawodawca przewidział rozwiązania ustawowe wynikające wprost z treści art. 6 u.z.z.w., wobec czego regulacyjny mechanizm kwestii zmian w zakresie zawartych umów o dostarczanie wody nie ma upoważnienia wynikającego z ustawy, gdyż w tym zakresie pozostają właściwe ogólne zasady świadczenia usług wynikające z kodeksu cywilnego, o czym wprost stanowi zapis art. 6 ust. 1a u.z.z.p. Nadto z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, który to zakres kompetencji należy oceniać w kontekście zapisu art. 6 ust. 1 tej ustawy z którego wynika, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług, jak też zapisu art. 6 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynikają postanowienia takiej umowy. Natomiast z uregulowania art. 6 ust. 2 i 4 u.z.z.w. wynika wprost z kim umowy takie są zawierane, bowiem należy to do uregulowań umownych nie zaś regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Natomiast pod pojęciem "szczegółowych warunków zawierania umów" należy rozumieć w ocenie Sądu, określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym zapis § 10 ust. 1 i ust. 2 uchwały regulaminowej należało uznać za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z prawem zapisu § 12 ust. 2 uchwały regulaminowej, w którym wskazano, że wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić Przedsiębiorstwu dokument, określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, jak też niezgodnego z prawem zapisu § 26 ust. 1 tej uchwały, w którym zastrzeżono, że do wniosku o którym mowa w § 25, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć m.in. dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek, należy stwierdzić, że zarzuty te są trafne. Jak już bowiem podkreślono wyżej, z brzmienia art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta z osobą, która posiada tytułu prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Należy w tym względzie wskazać, że przytoczone przepisy § 12 ust. 2 i § 26 ust. 1 uchwały regulaminowej wymagające przedstawienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jak też podpisania umowy na dostarczanie wody lub odbiór ścieków dodatkowo "załączenia dokumentu określającego stan prawny nieruchomości" pozostają żądaniem poza upoważnieniem ustawowym. Zdaniem Sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odbierane ścieki, albo z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnych (art. 6 ust. 4 u.z.z.w.), to oznacza, że osoba taka ubiegająca się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy. W rozdziale V uchwały zatytułowanym - "Warunki przyłączenia do sieci" znalazł się zapis § 27 ust. 4 w którym zastrzeżono, że wynagrodzenia Przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej", winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu. Analiza przepisów u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 prowadzi do wniosku, że organ przyjął omawiany przepis z przekroczeniem delegacji ustawowej, rozszerzając w sposób nieuprawniony zakres "Warunków przyłączenia do sieci". W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienia do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza. Żaden przepis nie upoważnił rady gminy do uregulowania w uchwale możliwości wynagrodzenia, za ustalenie warunków przyłączenia do sieci. Pozostaje to w gestii umownej pomiędzy stronami. W rozdziale IX uchwały - "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" zawarty został w § 42 zapis, zgodnie z którym zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. W ocenie Sądu, trudno sobie wyobrazić sens zawarcia takiej umowy, skoro straż pożarna może korzystać z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej ( § 41 uchwały). Ilość wody pobranej do celów przeciwpożarowych może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru - nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody - a nadto zgodnie z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnienie tej delegacji, polegające na powtarzaniu treści przepisów ustawy, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty zasługują w całości na uwzględnienie. W tym miejscu należy wskazać, że Prokurator co prawda nie objął swoją skargą niektórych naruszeń prawa (§ 2 pkt 3, § 10 ust. 1 i 2, § 42), o których była mowa powyżej, jednakże z uwagi na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę także inne naruszenia prawa stwierdzone w rzeczonej sprawie. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność § 2 pkt 3, § 10 ust. 1 i 2, § 12 ust. 2, § 26 ust. 1, § 27 ust. 4, § 42 zaskarżonej uchwały.