II OSK 1322/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 393/05 w sprawie ze skarg "C." Sp. z o.o. z siedzibą w K., D. z o.o. z siedzibą w K. i "I." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2003 r., nr XV/101/03 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Krakowa, zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2004, nr XXXV/307/04 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz skarżących "C." Sp. z o.o. z siedzibą w K,, D. Spółka z o.o. z siedzibą w K. i "I." Sp. z o.o. z siedzibą w K. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 393/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg "C." Sp. z o.o. w K., D. Sp. z o.o. w K. i "I." Sp. z o.o. w K.na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2003 Nr XVI/101/03 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Krakowa, zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2004 r. Nr XXXV/307/04 - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków /Dz. U. Nr 72, poz.747 ze zm./. W skargach na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie ( 29 w zw. z ( 143 "Zasad techniki prawodawczej" wobec posłużenia się w szerokim zakresie załącznikami do uchwały, jednak najpoważniejszy zarzut dotyczył ( 32 Regulaminu normującego kwestie wiążące się z zawieraniem umów dotyczących budowy przez inwestorów na własny koszt urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych oraz przekazywania tych urządzeń przedsiębiorstwu wodnokanalizacyjnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną z następujących przyczyn. W pierwszym rzędzie Sąd I instancji przyjął "jako udowodnione ustalenie, że zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego", a zatem powinien regulować zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w Krakowie w sposób generalny, bez odwoływania się wyłącznie do MPWiK SA, a tak czyni się w ( 1 i następnych Regulaminu. Określeniu zasad działania przedsiębiorstwa służy statut spółki. Regulamin zakładający, że usługi objęte regulacją przedmiotowej ustawy może świadczyć wyłącznie MPWiK SA w Krakowie jest sprzeczny z art. 16 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków przewidującym możliwość uzyskiwania zezwoleń organu gminy na świadczenie usług przewidzianych tą ustawą, a więc w konsekwencji sprzeczny z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, a nadto sprzeczny z art. 32 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm./, zakazującego nadużywania pozycji dominującej, poprzez wprowadzenie monopolu na świadczenie określonych usług dla jednego przedsiębiorstwa, wskazanego uchwałą. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w skargach w kwestii braku podstaw prawnych do regulowania w Regulaminie problematyki umów dotyczących sieci realizowanej przez inwestorów nie będących przedsiębiorstwem świadczącym przedmiotowe usługi, gdyż nie mieści się ta problematyka w podstawie prawnej do wydania zaskarżonej uchwały. Zastosowanie formy regulacji prawnej w postaci załączników do uchwały Sąd uznał za naruszenie zasad przyzwoitej legislacji ze względu na naruszenie art. 2 Konstytucji RP, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na poglądy doktryny i wybrane orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Kraków reprezentowane przez radcę prawnego E. B. zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to: a/ art. 8 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2002 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przez przyjęcie, iż wskazanie w ( 1 i następnych Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Krakowa - Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA stanowi zastrzeżenie na rzecz tego przedsiębiorstwa wyłączności świadczenia usług komunalnych, b/ art. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że uchwalenie Regulaminu w formie załącznika do uchwały narusza zasady poprawnej legislacji w stopniu uzasadniającym stwierdzenie niekonstytucyjności zakwestionowanej uchwały oraz przez stwierdzenie nieważności uchwały w całości, co zagroziło zasadom pewności i bezpieczeństwa prawnego, 2/ naruszenie przepisów postępowania, a to art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", przez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości a nie w części, pomimo ustalenia, iż najpoważniejszy zarzut skarg dotyczył ( 32 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż MPWiK SA jest naturalnym monopolistą, bowiem pomimo, że istnieją podstawy ustawowe do działania w zakresie przedmiotowych usług także i innym podmiotów po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia, to jednak tylko MPWiK SA faktycznie prowadzi tę działalność. Rada Miasta Krakowa była zatem zobowiązana do poinformowania mieszkańców Miasta, że usługi w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków świadczy określone przedsiębiorstwo. Taka informacja zawarta w przedmiotowym Regulaminie nie narusza jednak przepisów art. 8 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W skargach kierowanych do Sądu I instancji nie podnosi się zarzutu, że Regulamin jest nieczytelny, niezrozumiały, niejasny i z tego powodu występują problemy w jego stosowaniu w związku z przyjęciem formy zamieszczenia regulacji w załączniku do uchwały. Brak też jest w zaskarżonym wyroku konkretnych ustaleń w tym zakresie, nie można zatem twierdzić według wnoszącej skargę kasacyjną, iż zakwestionowana uchwała narusza art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji uznając za najbardziej istotny zarzut dotyczący ( 32 Regulaminu, mógł, a nawet wręcz powinien był ograniczyć się do stwierdzenia nieważności uchwały tylko w tym zakresie, zwłaszcza, że w dacie orzekania przez Sąd była już opublikowana ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 85, poz. 729/ zobowiązująca przedsiębiorstwa do zmiany regulaminów. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli skarżący, którzy wnoszą o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy wnoszącej skargę kasacyjną wnieśli o jej uwzględnienie. Wyjaśnili, iż Rada Miasta Krakowa uchwaliła już nowy regulamin regulujący przedmiotową problematykę, w którym jednak nie określa się jako świadczącego usługi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie, wskazując jedynie, że usługi te świadczy "przedsiębiorstwo" bez podania jego nazwy. Pełnomocnik skarżących podtrzymał odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie może być uwzględniona z następującej przyczyny: Materialnoprawną podstawę do uchwalenia przez Radę Miasta regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowił w niniejszej sprawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm./. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, iż projekty regulaminów opracowują przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, po czym rada gminy dokonuje ich analizy i uchwala regulamin, który jest aktem prawa miejscowego /ust. 1/. Regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług świadczonych w omawianym zakresie, a w tym takie, które wymienia się w pkt. 1-9 ust. 2. Przepis art. 19 zawiera zatem upoważnienie ustawowe do wydania uchwały przez radę gminy zawierającej regulacje prawne mające moc przepisów gminnych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określające prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Ze względu na to, że przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać /z mocy regulacji art. 16 wymienionej ustawy/ przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Zakwestionowany w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji Regulamin w szeregu przepisach określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, to jest Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie. Można w tej sytuacji stwierdzić, że faktycznie Regulamin ten jest aktem określającym funkcjonowanie danego Przedsiębiorstwa w omawianym zakresie, zaś zakwestionowana przez Sąd I instancji uchwała nie stanowi wykonania art. 19 wymienionej ustawy. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok zasadnie stwierdza nieważność powyższej uchwały w całości. Nie podziela natomiast wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kwestii konieczności stwierdzenia nieważności uchwały wobec korzystania z załączników do uchwały oraz załączników do Regulaminu. Poza powołaniem się na zasady dobrej legislacji, z których ma w ocenie Sądu I instancji wynikać, że należy ograniczyć się w korzystaniu z załączników, Sąd ten nie wykazał, że przyjęcie tej formy w zaskarżonej uchwale doprowadziło istotnie do poważnych utrudnień w jej stosowaniu, a tylko wówczas można byłoby uznać, że doszło do uchybień skutkujących uznaniem, że naruszono wymogi konstytucyjnego porządku prawnego. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała narusza zasady ochrony konkurencji i konsumentów z tej przyczyny, iż określa się w niej obowiązki konkretnego Przedsiębiorstwa. Taka regulacja jak to wskazuje się wyżej, stanowi naruszenie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków upoważniającego do jej wydania, nie ma natomiast wpływu na możliwość powstania i funkcjonowania innego przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji, jeżeli tylko pojawi się podmiot gospodarczy, który wystąpi do organu gminy o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 16 tej ustawy i taką zgodę uzyska. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.