III SA/Kr 393/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia : NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skarg "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] i "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2003 r. Nr XVI/101/03 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...] zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2004 r. Nr XXV/307/04 I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II orzeka, że uchwała nie może być wykonana, III zasądza od Gminy Miasta [...] rzecz strony skarżącej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz " [...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwoty po [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego i opłaty skarbowej, V. zasądza od Gminy Miasta [...] solidarnie na rzecz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] ( [...] ) złotych W zaskarżonej uchwale podano, że podstawą prawną jej uchwalenia jest art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 ze zm.) i art.19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U.nr 72, poz.747, zm.Dz.U. 2002, nr 113, poz.984). Skargi zarzuciły powyższej uchwale sprzeczność z art.2, 21, 31 ust.3, 94 Konstytucji RP, art.1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. 1995, nr 36, poz.175), art.8 ust.2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2002 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2003, nr 86, poz.804 ze zm.), art.19 i 31 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, art.40 ust.1, art.94 i art.104 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U .z r.2001, nr 142, poz.1591 ze zm.), art.3531 i art.487 Kodeksu cywilnego, §§ 29 i 143 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz.908). Naruszenie § 29 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" polega na posłużeniu się w bardzo szerokim zakresie załącznikami uchwały. Po pierwszych czterech paragrafach, zamieszczono w uchwale załącznik zatytułowany "Regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...]" składający się z 44 paragrafów. Następnie zapisano siedem załączników do załącznika do uchwały nr XVI/101/03. W ocenie Skarżącego stanowi to naruszenie §§ 29 i 143 rozporządzenia Prezes Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz.908). W załącznikach dopuszczalne jest umieszczanie jedynie uregulowań dodatkowych, takich jak wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Najpoważniejszy zarzut podniesiony przez skarżących dotyczy § 32 Regulaminu, który stanowi co następuje: ust.1: W przypadku, gdy plany inwestycyjne poszczególnych inwestorów wyprzedzają plany inwestycyjne [...] S.A. i Miasta, mogą oni wybudować na własny koszt urządzenia wodociągowe i/lub kanalizacyjne niezbędne do korzystania z usług [...] S.A. i przekazać je odpłatnie na majątek [...] S.A. Warunki budowy i przekazania sieci określone zostały w umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej i przekazania na własność [...] S.A. ust.2. Budowa sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej jest możliwa po: 1) podpisaniu umowy: "Umowa dotycząca budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej i przekazania do eksploatacji i na własność [...] S.A.", 2) spełnieniu warunków przyłączenia, wydanych przez [...] S.A. w oświadczeniu o warunkach przyłączenia projektowanych sieci do urządzeń sieci wodociągowych i/lub kanalizacyjnych eksploatowanych przez [...] S.A., 3) uzyskaniu pozwolenia na budowę. ust.3. Wybudowaną sieć Inwestor przekazuje [...] S.A. za odpłatnością, której wysokość jest określona w: "Umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej i przekazania do eksploatacji i na własność [...] S.A.", ust.4. Odpłatność, o której mowa w ust.3 polegać będzie na zwolnieniu Inwestora z opłat za dostawę wody i /lub odprowadzanie ścieków, liczonych wg aktualnych stawek opłat obowiązujących w całym okresie rozliczenia kwoty zapłaty określonej w : "Umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej i przekazania do eksploatacji i na własność [...] S.A." Skarżący interpretują powyższe przepisy, jako bezprawnie uzależniający budowę sieci przez inwestora od uprzedniego zawarcia z [...] S.A. umowy dotyczącej (a) budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej i (b) przekazania sieci na własność [...] S.A. Regulamin przekształca uprawnienie do przekazania sieci, które to uprawnienie przysługuje podmiotom, które z własnych środków wybudowały urządzenia wodno-kanalizacyjne w obowiązek tych podmiotów, a ponadto narzuca określony tytuł prawny, pod którym ma nastąpić przekazanie sieci na rzecz [...]. Pozostaje to (zdaniem Skarżących) w sprzeczności z art.31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Art.31 ustawy Skarżący interpretują jako źródło uprawnienia inwestora do przekazania sieci gminie lub jej przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, a zarazem - jako źródło bezwzględnego obowiązku gminy przejęcia urządzeń, gdy na to się inwestor zdecyduje. Na poparcie swej tezy skarżący powołują wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., II CK 40/02. Skarżący twierdzą, że sama ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie przesądza o tym, na podstawie jakiego tytułu prawnego miałoby następować przekazanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych gminie lub przedsiębiorstwu. Zgodnie z powołanym wyrokiem SN z dnia 26 lutego 2003 r. "swoboda kształtowania treści umowy pozwala stronom na ustalenie tytułu prawnego, na podstawie którego gmina lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie eksploatowało określone urządzenie stanowiące element jego sieci". Narzucając niezgodnie z ustawą i bez żadnego ustawowego upoważnienia tytuł prawny, pod jakim ma nastąpić przekazanie sieci w posiadanie, Rada Miasta Krakowa uchwalając zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 19 i 31 ustawy, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwestionowany został również § 32 ust.4 Regulaminu. Poprzez określenie tylko jednego, niekorzystnego dla Inwestorów sposobów rozliczenia, Regulamin w sposób niedozwolony ingeruje w swobodę umów. Gmina uznała trafność tego ostatniego zarzutu, więc nie wymaga on szczegółowej analizy. Natomiast z pozostałymi zarzutami skargi Gmina polemizuje. Gmina nie zgadza się więc z tezą Skarżących, że zamieszczenie w zaskarżonej uchwale załączników pozostaje w sprzeczności z Zasadami techniki prawodawczej. § 29 Zasad nie wyklucza załączników, a treść tych ostatnich określa zaledwie przykładowo. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2003 r., II SA/Wr 1389/03 jest wyjątkiem od utrwalonej praktyki szerokiego stosowania załączników. Odmienna jest również ocena § 32 Regulaminu. Jego oceny nie można, zdaniem Gminy, dokonywać przez porównywanie z art.31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, gdyż jest to przepis przejściowy, mający zastosowanie jedynie do urządzeń wybudowanych do dnia wejścia w życie ustawy. W następnych latach zasady przejęcia mogą być kształtowane przez uchwały rad gmin na podstawie art.19 ust.2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Ustawa nie nakłada na inwestorów obowiązku przekazywania gminie wodociągów , a na Gminę nie nakłada obowiązku przejmowania każdego wodociągu od każdego inwestora na swoim terenie. Te sprawy mogą uregulować umowy i to jest przedmiotem kwestionowanego § 32 Regulaminu. Zdaniem Gminy żaden z przepisów zaskarżonej uchwały nie ustanawia po stronie inwestora obowiązku przekazania nowego odcinka sieci eksploatatorowi sieci zbiorowego zaopatrzenia. Ustawa pozostawiła kwestię ustalenia formy przejmowania sieci organowi stanowiącemu gminy. W gestii gminy leży ustalenie, jakie uprawnienia posiada ona w stosunku do sieci przyłączonej do sieci zbiorowej. W statucie [...] S.A. w [...] nie przewidziano eksploatowania sieci stanowiącej własność innych podmiotów. w Gminie [...] przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, w rozumieniu ustawy, jest [...] S.A. w [...]. Zgodnie zaś z treścią art. 49 k.c. urządzenia wodno-kanalizacyjne nie są własnością właściciela gruntu lub budynku, lecz wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. W konsekwencji (zdaniem Gminy) prawidłowo Gmina skorzystała z delegacji ustawowej do określenia prawnej formy eksploatacji sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Niedopuszczalne jest zastrzeganie na rzecz [...] SA w [...] wyłączności świadczenia usług komunalnych. Sąd przyjmuje jako udowodnione ustalenie, że zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego. Żadna ze stron nie zgłaszała wątpliwości na ten temat. Oznacza to, że Regulamin powinien regulować zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w [...] w sposób generalny, bez odwoływania się wyłącznie do [...] SA (a tak czyni zaskarżony Regulamin w § 1 i następnych). Określeniu zasad działania [...] SA w [...] służy statut spółki, natomiast regulamin ma określać reguły, aktualne w przypadku każdego prowadzenia takiego rodzaju działalności, jaki określony jest w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Taka jest istota działalności normotwórczej w demokratycznym państwie prawnym (art.2 Konstytucji RP), której nie można utożsamiać w wydawaniem indywidualnych aktów administracyjnych zaadresowanych do imiennie wskazanego podmiotu. Regulamin zakładający, że usługi objęte regulacją ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków może świadczyć wyłącznie [...] SA w [...] jest sprzeczny z art.16 ustawy. Regulamin ma określić warunki, których spełnienie umożliwia uzyskanie zezwolenia Prezydenta Miasta [...] na świadczenie usług o jakich mowa w ustawie. Uznanie Regulaminu w postaci, w jakiej został przedłożony Sądowi, byłoby równoznaczne z uchyleniem dla terenu Miasta [...] owego art.16 ustawy, co jest oczywiście sprzeczne z art.7 w zw. z art.94 Konstytucji RP. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej w sformułowaniu art. 19 ust. 2 ustawy ("Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego") nie może być odczytywane jako ustawowe ograniczenie liczby podmiotów świadczących danego rodzaju usługi tylko do jednego podmiotu. Powszechnie stosowaną techniką legislacyjną jest używanie przy redagowaniu ustawy, co do zasady, liczby pojedynczej. Samo zastosowanie gramatycznej formy liczby pojedynczej należy traktować jako formę stylistyczną i nie może ono oznaczać podmiotowego zawężenia zastosowania przepisu tylko do jednego przedsiębiorstwa. Tytułem przykładu można wskazać art. 535 k.c., w którym mowa jest o sprzedającym i kupującym, co nie prowadzi oczywiście do wniosku, że po stronie jednej czy drugiej ze stron kontraktu sprzedaży nie może występować więcej podmiotów niż jeden. W przepisie art. 19 ust. 2 ustawy chodzi jedynie o określenie rodzaju przedsiębiorstwa, a więc o charakterystykę danego podmiotu odpowiadającego przyjętym kryteriom. W konsekwencji redakcja tego przepisu nie może być rozumiana jako dopuszczająca możliwość ograniczenia ilości podmiotów świadczących usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy, a tym samym zastrzegania monopolu w tym zakresie na rzecz jednego przedsiębiorstwa. Przyznanie w uchwale Rady Miasta Krakowa wyłączności [...] SA w [...] jest niedopuszczalne w świetle zasady równego traktowania podmiotów prawa przez władze publiczne (art.32 Konstytucji RP) oraz w świetle art.8 ust.2 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.2003, nr 86, poz.804 ze zm.) zakazującego nadużywania pozycji dominującej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działalność gminy w zakresie zadań własnych podlega rygorom tejże ustawy (por. wyrok Sądu ochrony konkurencji i konsumentów z dnia 26 listopada 2003 r., XVII Ama 8/03 [w:] Wokanda 2004, nr 12: "działania gminy w zakresie organizowania usług o charakterze użyteczności publicznej podlegają ocenie Sądu ochrony konkurencji i konsumentów". Również w wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r., XVII Ama 48/03 [w:] Dz. Urz. UOKiK 2004, nr 3, poz. 311, LEX 124539: "fakt działalności w sferze usług o charakterze użyteczności publicznej nie jest przesłanką mającą wpływ na ocenę praktyki naruszającej konkurencję gdyż tego typu wyjątków nie przewidują przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów)". W wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r., XVII Ama 95/99 [w:] Wokanda 2002, nr 9, s.50 Sąd antymonopolowy orzekł, iż "przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, upoważniający gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, nie stanowi podstawy dla wprowadzenia przez gminę, z naruszeniem przepisów ustawodawstwa antymonopolowego, regulacji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do korzystania z usług jedynie gminnej (miejskiej) jednostki organizacyjnej przy usuwaniu i unieszkodliwianiu zgromadzonych odpadów komunalnych, z wyłączeniem możliwości zlecania takich usług podmiotom konkurencyjnym". Analogiczne reguły interpretacyjne należało zastosować w niniejszej sprawie, tj. świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków stanowi zadanie własne gminy, która w tym zakresie posiada monopol prawny (art.7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym). Nadużywanie tego monopolu poprzez zastrzeżenie zaskarżonym Regulaminem wyłączności świadczenia usług tylko jednemu podmiotowi, wskazanemu uchwałą Rady Miasta Krakowa, stanowi przejaw praktyki monopolistycznej i jest niezgodne z przepisami art. 8 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W przytoczonym wyżej wyroku Sąd antymonopolowy wyraził pogląd, że "powierzając wywóz nieczystości z miasta wyłącznie własnej jednostce organizacyjnej Gmina wyłączyła w tym zakresie działanie konkurencji i tym samym nadużyła posiadanej pozycji dominującej w sposób wyczerpujący treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy antymonopolowej" (art. 8 ust.2 pkt. 5 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów) i dalej - "na zmonopolizowanym przez siebie rynku gmina nie może z jednej strony stwarzać bariery wejścia na ten rynek konkurentów przez powierzenie usuwania nieczystości jedynie własnej jednostce organizacyjnej, a z drugiej zmuszać konsumentów do korzystania z usług własnej jednostki organizacyjnej, ponieważ stanowi to przejaw (...) praktyki monopolistycznej". Skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko i uwzględnia je w ocenie zaskarżonej uchwały. Art.19 ust.2 pkt 4 ustawy określa kryterium oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały. Sąd podziela argumentację Gminy Miasta [...] że art.31 ustawy nie może wyznaczać oceny zaskarżonej uchwały. Zapisanie tego uregulowania w przepisach końcowych i przejściowych z definicji tych ostatnich wyklucza zastosowanie art.31 w sprawie uregulowania zasad świadczenia usług na przyszłość. Właściwym jest art.19 ust.2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, jak to wskazała Gmina. Jednakże wnioski wyprowadzone stąd przez Sąd są odmienne od tych, które przedstawiła Gmina. Trafnie podkreślały strony skarżące, że użyte w art.19 ust.2 pkt 4 ustawy określenie "warunki przyłączania do sieci", nie może być redukowane do "przekazywania prawa własności." Żaden przepis nie upoważnił Rady Miasta [...] do wykluczenia na terenie Miasta [...] innych tytułów znanych prawu cywilnego. Sąd uznaje więc § 32 ust.1-3 Regulaminu za sprzeczny z zakresem przyznanej w ustawie delegacji prawodawczej co oznacza, że w procesie stanowienia prawa miejscowego naruszono zasadę praworządności (art.7 w zw. z art.94 Konstytucji RP). Rada Miasta [...] zadecydowała, że sieć może być przez inwestora budowana pod warunkiem, że wcześniej inwestor zobowiąże się wybudowaną przez siebie sieć przekazać na własność na rzecz [...] SA w [...]. Ograniczono w ten sposób swobodę stron w kształtowaniu treści umów, mimo braku ustawowej legitymacji do wprowadzenia takich ograniczeń co pozostaje w sprzeczności z zasadą wolności gospodarczej (art.20 Konstytucji RP). Zamieszczenie w zaskarżonej uchwale siedmiu załączników do załącznika do uchwały stanowi naruszenie zasady przyzwoitej legislacji. Wymóg takiego "przyzwoitego stanowienia prawa jest jedną z podstawowych konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP). Jest to konsekwencja wejścia w życie Konstytucji, która została jedynie zwerbalizowana w Zasadach techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny (w orzeczeniu z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94 [w:] OTK 1994, nr 1, poz.10, w uchwale z dnia 8 marca 1995 r., W 13/94 [w:] OTK 1995, nr1, poz.21, w wyroku z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99 [w:] OTK 2000, nr 1, poz.2, w wyroku z dnia 24 lutego 2003 r., K 28/02 [w:] OTK-A 2003, nr 2, poz.13), Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 14 listopada 2003 r., II SA/Wr 1389/03 [w:] OSS 2004, nr 1, poz.14), najnowsza literatura przedmiotu (T. Zalasiński "Uwagi w sprawie Zasad techniki prawodawczej" [w:] PiP 2005, z.6, s.96-98, G. Wierzyński "Zasady techniki prawodawczej [w:] PiP 2004, nr 4, s.93-94) wskazują, że Zasady techniki legislacyjnej wiążą prawodawcę lokalnego na mocy zasad konstytucyjnych. Odstępowanie od nich możliwe jest tylko w razie zaistnienia ważnych po temu powodów. Jeżeli wady poprawnej legislacji są tak poważne, że naruszają dyrektywy konstytucyjne, sąd stwierdza nieważność aktu prawa miejscowego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii jest wyraźne: "Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, z której wywodzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów" (wyrok z dnia 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 83). Stwierdzenie sprzeczności ustawy z zasadami przyzwoitej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji przesądza o wyeliminowaniu tych przepisów z porządku prawnego. (wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., K 28/02 [w:] OTK-A 2003, nr 2, poz. 13). Wskazaną powyżej konsekwentną linię orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w całości aprobuje doktryna. "Naruszenie Zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub części niezgodny z Konstytucją. Stanie się tak wtedy, gdy naruszenie Zasad techniki prawodawczej jest tak poważne, że powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego" (G. Wierczyński "Zasady techniki prawodawczej" [w:] "Państwo i Prawo" 2005, nr 4, s. 93). Orzeczenie o niezgodności zaskarżonego aktu uzasadnione więc będzie nie tylko uchybieniem Zasadom techniki prawodawczej wyrażonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, ale przede wszystkim - niezgodnością z przepisem Konstytucji, z którego te zasady wynikają (tak T. Zalasiński "Uwagi w sprawie Zasad techniki prawodawczej" [w:] "Państwo i Prawo" 2005, z.6, s.96-97). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela te poglądy. Zarzut złej legislacji jest "uzasadniony w przypadku braku podstaw dla sięgnięcia do techniki odesłania, w przypadku wielokrotnego odesłania które utrudniałoby w znacznym stopniu skonstruowanie normy prawnej, w szczególności takiej normy, której adresatem jest ogół obywateli czy nieokreślona ich grupa" (wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., K7/99 [w:] OTK 2000, nr 1, poz. 2). Przepisy prawa powinny być zredagowane tak, "aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, a więc były precyzyjne, komunikatywne i adekwatne do zamiaru prawodawcy" (wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 83). W świetle przytoczonych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i wypowiedzi nauki prawa konstrukcja zaskarżonej uchwały musi być uznana za wadliwą z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego bez wątpienia zobowiązuje do stanowienia dobrego prawa. Ten postulat nie zostaje spełniony, gdy prawodawca lokalny stosuje podwójne odesłanie do załączników, przez wprowadzanie załączników do załącznika do uchwały. Utrudnia to zrozumienie i stosowanie takiego uregulowania, utrudnia kontrolowanie prawidłowości tej działalności prawodawczej, stwarza niepotrzebne ryzyko wewnętrznego nieuporządkowania Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.