II OSK 3200/19

Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 47/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] S.A. w C. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] kwotę 4.994 (cztery tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 47/19, na skutek skargi [...] S.A. w C. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] listopada 2018 r., którą powołując się na art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 1 i art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, ustalono skarżącemu opłatę zmienną w wysokości 92.603 zł za pobór wód podziemnych w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Pismem z 26 września 2018 r., stanowiącym informację, o której mowa w art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, Dyrektor Zarządu Wód Polskich w [...] ustalił skarżącemu opłatę zmienną za pierwszy kwartał 2018 r. za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych z ujęcia podstawowego "[...]" w wysokości 92.603 zł. W informacji tej wskazano, że opłata została obliczona na podstawie art. 272 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. W reklamacji z 19 października 2018 r. skarżący zarzucił, że opłata stała została wadliwie ustalona za pobór wody. Zdaniem skarżącego, usługa wodna nie polega na poborze wód podziemnych, lecz na trwałym odwodnieniu obiektów, mianowicie budynku [...] Sp. z o.o. w C. Fakt ten, w ocenie skarżącego, wynika z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] marca 2014 r. Podniesiono, że podstawowym celem funkcjonowania ujęć objętych wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym jest odwodnienie terenów [...], przy czym skarżący – jak wskazano – mając na celu racjonalne gospodarowanie zasobami wodnymi częsciowo dostarcza wodę pochodzącą z odwodnienia podmiotom gospodarczym, które wykorzystują ją do celów przemysłowych. W związku z tym wywiedziono, że powołana przez organ administracji podstawa prawna ustalenia opłaty stałej (art. 272 ust. 1 i 2 Prawa wodnego) nie jest zasadna. Wskazano także, że ewentualna podstawa prawna zawarta w art. 274 Prawa wodnego nie byłaby zasadna, gdyż w tym przepisie nie wymieniono jako celu poboru wody odwadniania. W piśmie z 8 listopada 2018 r. skarżący stwierdził, że w sprawie ma miejsce odwadnianie, a nie pobór wód, że wody pobrane w ramach odwadniania nie są wprowadzane do wód, że nie posiada pozwolenia wodnopranwego na odprowadzanie wód do wód, że woda pobierana z odwodnienia jest mieszana z wodami deszczowymi i wykorzystywana do celów wskazanych w przekazanych informacjach oraz że od 2014 r. wody pobrane w ramach odwadniania nie są wykorzystywane do celów socjalno – bytowych. Na skutek przytoczonej reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., powołując się na art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 1 i art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, ustalił skarżącemu opłatę zmienną w wysokości 92.603 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia podstawowego "[...]" w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. Uzasadniając decyzję stwierdzono, że opłatę zmienną ustalono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014 r. o udzieleniu skarżącemu na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 1 poprzedniego Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych w ramach prowadzonego odwadniania obiektu budowlanego to jest budynku [...], zaznaczając, że w tym pozwoleniu wodnoprawnym jako cel prowadzenia poboru wód ustalono odwodnienie budynku z wykorzystaniem wody dla potrzeb socjalno – bytowych i przemysłowych. Ponadto wskazano na postanowienia pozwolenia wodnoprawnego, z których wynika, że pobierana woda ma być wykorzystywana do spożycia oraz do celów przemysłowych. Zwrócono też uwagę, że w świetle przepisów poprzedniego Prawa wodnego odwodnienie obiektów budowlanych nie stanowiło szczególnego korzystania z wód. W końcu podniesiono, że skarżący w piśmie z 8 listopada 2018 r. przyznaje, że nie wprowadza wód pochodzących z odwodnienia do wód oraz że nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju usługę wodną. W skardze skarżący twierdził, że bezpodstawnie przyjęto, iż w sprawie chodzi o usługę wodną poboru wód podziemnych lub powierzchniowych. Zdaniem skarżącego w sprawie ma miejsce usługa wodna "trwałego odwadniania gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych w granicach administracyjnych miast". W konsekwencji tego doszło, zdaniem skarżącego, do bezpodstawnego naliczenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. W związku z tym zarzucił naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 1 i 2 oraz art. 35 Prawa wodnego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji administracyjnej na niekorzyść skarżącego, mimo że istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę postępowania obowiązku. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna, gdyż nie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący kwestionuje obciążenie go opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, podważając przyjętą przez organ administracji interpretację udzielonego skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego. Spór pomiędzy skarżącym a organem administracji – jak wskazał – dotyczy przedmiotu udzielonego pozwolenia wodnoprawnego – czy jest nim pobór wód podziemnych, czy trwałe odwadnianie gruntów. Sąd przy tym zaznaczył, że zgodnie z art. 270 ust. 3 Prawa wodnego opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej. Dalej Sąd wskazał, że skarżący wywodzi, że w 2014 r. w istocie udzielono mu pozwolenia wodnoprawnego w celu trwałego odwadniana gruntów, a nie poboru wód podziemnych. Organ administracji, odwołując się do treści decyzji i wskazanej w niej podstawy prawnej wywodzi, że pozwolenia wodnoprawnego z całą pewnością udzielono w celu poboru wód podziemnych, z czym wiąże się konieczność ponoszenia opłaty zamiennej, stosownie do art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść pozwolenia wodnoprawnego, na które powołuje się organ administracji, nie jest taka oczywista. Wprawdzie – jak wskazał – jako podstawę prawną pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na szczególne korzystanie z wód decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014 r. powołano art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 1 ówcześnie obowiązującego Prawa wodnego. W decyzji tej nie powołano jednak art. 122 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, który odnosił się do odwodnienia obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych. Nie zastosowano również art. 124 pkt 6 dawnego Prawa wodnego, który pozwalał na odwadnianie obiektów bez pozwolenia wodnoprawnego pod pewnymi warunkami. Sąd wskazał, że organ administracji wywodzi, iż skarżący nie kwestionował zapisów pozwolenia wodnoprawnego, w tym powołanej w nim podstawy prawnej, wskazującej na pobór wód podziemnych, nie wnosił o zmianę pozwolenia na dotyczące usługi w postaci odwadniania obiektów budowlanych nawet podczas zmiany decyzji w 2017 r. Powyższe okoliczności nie świadczą jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji o niezasadności argumentów skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przede wszystkim należało zważyć, że pod rządami dawnego Prawa wodnego wskazana podstawa prawna nie miała wpływu na wymiar ekonomiczny działania skarżącego, gdyż dawne prawo wodne nie przewidywało opłat za sporny rodzaj działalności. Ponadto z treści i uzasadnienia decyzji wynikało, że skarżący prowadzi odwodnienie budynku [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji nieścisłość wynikająca z treści decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym oraz rozbieżność między powołaną podstawą prawną, a rzeczywistym rodzajem określonej działalności mogła nie mieć w tych okolicznościach pierwszorzędnego znaczenia dla beneficjenta pozwolenia. Zdaniem Sądu skarżący trafnie wskazuje na zawarte w treści pozwolenia wodnoprawnego wyjaśnienia dotyczące zakresu i celu usług w zakresie gospodarowania wodami. Sam tytuł decyzji - pozwolenie na pobór wód podziemnych, w konfrontacji z treścią całej decyzji nie musi świadczyć, że było to pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych. W decyzji udzielono w punkcie pierwszym pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych - studni odwodnieniowych, i wskazano na cel prowadzenia poboru, jakim jest odwodnienie budynku z wykorzystaniem wody dla potrzeb socjalno – bytowych. W uzasadnieniu decyzji zawierającej pozwolenie wodnoprawne szeroko odniesiono się do celu działania, jakim jest odwodnienie budynku [...] i związanych z tym powinności skarżącego. Zatem – zdaniem Sądu pierwszej instancji – organ administracji powinien ponownie przeanalizować pełną treść pozwolenia wodnoprawnego i rzeczywisty charakter i rodzaj działalności, na potrzeby której udzielono tego pozwolenia i dokonać jego klasyfikacji w kontekście katalogu zawartego w art. 35 nowego Prawa wodnego, niezależnie od powoływanej podstawy prawnej według dawnego Prawa wodnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można poprzestać na tytule decyzji i powołanej w niej podstawie prawnej, abstrahując od treści rozstrzygnięcia i określonego w nim zarówno celu, jak i zakresu prowadzonej działalności beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji sprowadzającego się do twierdzenia, że skarżący nie kwestionował w sprawie dotyczącej opłaty stałej ustalonej na podstawie tego samego pozwolenia wodnoprawnego, tego że opłata ta została ustalona za pobór wód. Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji nie dokonał analizy pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącemu decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014 r. pod kątem ustalenia faktycznego celu jego uzyskania oraz zakresu prowadzonej działalności. Zdaniem Sądu ustalenia te wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazań. W związku z tym Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego uznania, że do jej wydania doszło bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, to jest analizy udzielonego skarżącemu przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] marca 2014 r. pozwolenia wodnoprawnego. Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że organ administracji przeanalizował pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] marca 2014 r., dochodząc do wniosku, że obejmuje ono zezwolenie na pobór wód głębinowych. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota sprawy sprowadza się do oceny ustaleń organu administracji, dokonanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014 r. o udzieleniu skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, dotyczących tego, z jakich usług wodnych korzysta skarżący. Według organu administracji z powołanego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że skarżący korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych. Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane ustalenie zostało dokonane z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Powołane przepisy stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80). W związku z tym zarzut naruszenia powołanych przepisów powinien sprowadzać się do wskazania, jakich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy organ administracji nie przeprowadził lub jakich elementów materiału dowodowego organ administracji przy dokonywaniu ustaleń faktycznych nie uwzględnił. Tymczasem Sąd pierwszej instancji zarzucając organowi administracji, że naruszył art. 7 i art. 80 k.p.a. nie wskazał pominięte przez ten organ czynności lub okoliczności. Stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadza się do wskazania, aby organ administracji ponownie przeanalizował udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne. Sąd przy tym słusznie zauważa, że to pozwolenie wodnoprawne nie jest "oczywiste". Jednakże organ administracji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, też miał to na uwadze. Organ administracji przeanalizował bowiem treść decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, przy czym zaakcentował te jej fragmenty, które przemawiają w jego ocenie za uznaniem, że dotyczy ono pozwolenia na pobór wód podziemnych, a nie odwadniania budynków. Nie jest przy tym tak, że organ administracji pomija, czy w ogóle nie zauważa tych fragmentów pozwolenia wodnoprawnego, które mówią o odwadnianiu budynków. Uwzględnia także fragmenty mówiące o odwadnianiu budynków, z tym, że dochodzi do wniosku, że nie mają one decydującego znaczenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji wziął pod uwagę takie okoliczności, jak to, że pozwolenie wodnoprawne dotyczyło odwadniania budynków, powiązanego z tym odwadnianiem poboru wód podziemnych oraz że pobrane wody miały być wykorzystywane dla celów socjalno - bytowych i przemysłowych. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji miał na uwadze także inne okoliczności mogące mieć znaczenie dla oceny treści pozwolenia wodnoprawnego w kontekście przyznanego nim uprawnienia. Organ administracji wziął pod uwagę pisma skarżącego mogące świadczyć o tym, jak sam skarżący traktuje udzielone mu pozwolenie wodnoprawne oraz prawny kontekst jego udzielenia. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że przytoczona w skardze kasacyjnej organu administracji podstawa kasacyjna jest zasadna, gdyż brak podstaw do przyjęcia, aby organ administracji dokonując ustaleń, co do rodzaju usługi wodnej, z której korzysta skarżący na podstawie udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego, naruszył art. 7 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji powinien był stanowczo rozstrzygnąć, czy stanowisko organu administracji w zakresie wskazanych ustaleń jest trafne. W związku z tym zasadność podstawy kasacyjnej uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem, że przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.