III SA/Gl 472/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kontroli działalności spółek utworzonych przez miasto oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] r. w sprawie przyjęcia planu pracy Komisji Rady Miejskiej w Z. na rok 2019 - w części określonej w załączniku Nr 5 do uchwały, pozycja nr 9 i 10 w zakresie wyrazów "spółek miejskich" oraz pozycja nr 12 i 13 w zakresie wyrazów "spółki miejskie", jako sprzecznej z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że na sesji [...] r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia planu pracy Komisji Rady Miejskiej w Z. na rok 2019, którą doręczono organowi nadzoru w tym samym dniu. W ocenie organu nadzoru uchwała ta jest w części niezgodna z prawem. W załączniku Nr 5 do uchwały Rada ustaliła Plan pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Z. na rok 2019. Unormowaniami pozycji 9 i 10 Załącznika Nr 5 do przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Z. przewidziała w planie kontroli Komisji Rewizyjnej kontrolę i sprawdzenie przetargów, ofert na zakup paliw do pojazdów spółek miejskich, zakładu budżetowego, instytucji kultury, jednostek budżetowych (...). Z kolei unormowaniami pozycji 12 i 13 załącznika Nr 5 do przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Z. przewidziała w planie kontroli Komisji Rewizyjnej doraźną kontrolę przetargu lub zadania inwestycyjnego realizowanego przez Urząd Miejski w Z., spółki miejskie, jednostki budżetowe (...). Z informacji posiadanych przez organ nadzoru (Centralna Informacja Krajowego Rejestru Sądowego) wynika, że Gmina Z. jest udziałowcem (100% kapitału gminnego) lub współudziałowcem w 5 spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska, przewidując kontrolowanie przez Komisję Rewizyjną spółek miejskich, a więc podmiotów, nie będących żadnym z wymienionych w art. 18a ust. 1 ustawy, naruszyła w sposób istotny prawo. Istotę komisji rewizyjnej, zasady jej powoływania, funkcjonowania oraz kompetencje określa przede wszystkim art. 18a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (ust. 3) oraz wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli (ust. 4). Z powyższego wynika, że komisja rewizyjna może dokonywać czynności kontrolnych wyłącznie w zakresie określonym przez ustawę i w trybie ustalonym przez radę (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. Bogdana Dolnickiego, Warszawa 2010r.). Zakres jej uprawnień nie może z kolei wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet gdyby rada upoważniła ją do działania w tym zakresie. Jak wynika bowiem z przepisu art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy. Analizując zakres kompetencji przyznanych komisji rewizyjnej, organ stwierdził, że został on w ustawie określony w sposób przedmiotowy i podmiotowy. Przepis art. 18a ustawy z jednej strony określa, co jest przedmiotem działania komisji (kontrola działalności wskazanych podmiotów, opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, wykonywanie innych zadań zleconych przez radę w zakresie kontroli), a z drugiej określa podmioty, wobec których komisja może działać (podmioty, które mogą być objęte kontrolą). Zauważył, że o ile katalog przedmiotowy zadań komisji rewizyjnej, poprzez sformułowanie "inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli, pozostaje otwarty, to katalog podmiotów, wobec których ta komisja może działać jest zamknięty. Zgodnie z wolą ustawodawcy kompetencje kontrolne komisji rewizyjnej sprowadzają się bowiem do ściśle wskazanych podmiotów, to jest: do wójta, jako organu wykonawczego gminy, gminnych jednostek organizacyjnych, tworzonych na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy oraz jednostek pomocniczych gminy, tworzonych w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy. Kategoryczna konstrukcja przepisu nie pozostawia przy tym możliwości jakiekolwiek uzupełniania, czy rozszerzania powyższej grupy podmiotów. Rada gminy nie może zatem tego czynić, nawet poprzez art. 18a ust. 4 ustawy, pozwalający na zlecanie innych zadań. Jeżeli bowiem wolą rady jest rozszerzenie zadań komisji rewizyjnej na podstawie art. 18a ust. 4 ustawy, to może się odbyć jedynie poprzez zmianę przedmiotu kontroli, a nie zmianę podmiotów kontrolowanych. Ponadto skoro sama rada gminy, stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy, może kontrolować jedynie wskazane w tym przepisie podmioty, to nie może zlecać komisji rewizyjnej kontrolowania podmiotów w tym przepisie nie wymienionych. Nie może ona przecież przekazać więcej uprawnień, aniżeli sama posiada. Tymczasem Rada Miejska w Z. wprowadziła możliwość kontrolowania przez komisję rewizyjną podmiotów (spółek prawa handlowego), których zakresem podmiotowym nie obejmuje art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spółka prawa handlowego (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), nie może bowiem być uznana za jednostkę organizacyjną gminy, w rozumieniu art. 18a ust. 1 ustawy. Organ zauważył, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f przewidują dla rady gminy, jako organu stanowiącego, kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, a w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h tej ustawy znajduje się upoważnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Tym samym w zakresie kompetencji stanowiących rady gminy ustawa rozróżnia odrębne kompetencje do tworzenia spółek oraz do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych. A zatem należy wnioskować, że pojęcie spółki nie jest tożsame z pojęciem gminnej jednostki organizacyjnej. Skoro zaś ustawa wyraźnie rozróżnia te pojęcia, to oznacza, że ich podział jest rozłączny. Na podstawie powołanych przepisów organ nadzoru stwierdził, że gminną jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 18a ustawy gminnej nie jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a w konsekwencji komisja rewizyjna nie posiada uprawnień kontrolnych w stosunku do takiego podmiotu (spółki miejskiej). Ponadto należy zauważyć, że bezpośrednia kontrola spółek odbywa się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej oraz Kodeksie spółek handlowych i dokonywana jest przez stosowne organy spółek. Żadne z unormowań zawartych w tych regulacjach prawnych nie przewidują natomiast kontrolowania spółek przez organ stanowiący gminy. Zdaniem organu, przy interpretacji powołanych przepisów należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (zob. orzeczenie K. 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, a więc istotnego naruszenia prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99 OTK 2000/5/141). W konsekwencji stwierdził, że objęte planem kontroli Komisji Rewizyjnej spółki miejskie - wymienione na wstępie komunalne spółki z o.o., mimo, że są spółkami z kapitałem gminnym, nie będą mogły być uznane za gminne jednostki organizacyjne, a tym samym objęte kontrolą przez komisję rewizyjną. Na to rozstrzygnięcie Miasto Z. wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciło rozstrzygnięciu organu naruszenie: - art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (daiej: u.s.g. ) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż Komisja Rewizyjna powołana przez Radę Miasta Z. nie ma podstaw prawnych do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności spółek prawa handlowego utworzonych przez Miasto Z., wskutek przyjęcia, iż te spółki nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności części uchwały z [...] r. wskutek jej sprzeczności z prawem; - art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób enigmatyczny i bez wyjaśnienia na czym polega istotne naruszenia prawa, a tym samym wbrew powyższemu przepisowi; - naruszenie art. 9 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że skoro art. 18a ust. 1 u.s.g. nie różnicuje kompetencji kontrolnych na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, że dotyczą one jednych i drugich, w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere. W strukturze organizacyjnej gminy rozumianej jako związek publicznoprawny funkcjonują różne jednostki organizacyjne, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki oraz nieposiadające osobowości prawnej - zakłady i jednostki budżetowe. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają gminie i są przez nią nadzorowane a za wyłączeniem spółek spod kontroli rady gminy nie przemawiają też żadne argumenty celowościowe. Przekazanie zadań do spółki nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Skoro więc spółki, o których mowa w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale, są jednostkami organizacyjnymi oraz zostały utworzone i wyposażone w majątek przez Miasto Z. w celu wykonywania części jego zadań, co więcej gmina jest ich jedynym udziałowcem, to należało je uznać za gminne jednostki organizacyjne w rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g., które podlegają kontroli Rady Miejskiej. Tym samym Wojewoda niezasadnie stwierdził - na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. - nieważność opisanej na wstępie uchwały uznając, iż istotnie narusza ona powyższy przepis. Powołując się na wyrok sądu administracyjnego skarżący stwierdził, że "Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści" (IV SA/GI 379/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach LEX nr 2098872 - wyrok z 22 czerwca 2016 r.,), a zdaniem Miasta taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Skarżący jednocześnie przyznał, że przy interpretacji powołanych przepisów organ nadzoru winien się kierować naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej również P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.), - dalej powoływana jako u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że w przedmiotowej sprawie warunki te są spełnione, zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosowne do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f oraz h, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Z powyższego wynika, że kategorie "spółek" oraz "jednostek organizacyjnych", w skład których wchodzą m. in. przedsiębiorstwa i zakłady, są w stosunku do siebie odrębne, a podział na te grupy jest rozłączny. Próbę zdefiniowania terminu "jednostka organizacyjna gminy" podjął WSA w Bydgoszczy w wyroku II SA/Bd 878/08 z 8 stycznia 2009r.stwierdzając, że "Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa)." Tego warunku spółki prawa handlowego nie spełniają. Kwestia odrębności kategorii spółek i gminnych jednostek organizacyjnych nie budzi wątpliwości także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można wskazać wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2015r., sygn. akt: II SA/Ol 433/15, w którym Sąd stwierdził, że "żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw." Natomiast stosownie do art. 18a ust. 1 u.s.t., rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z powyższego wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, że w sytuacji, gdy te dwie kategorie podmiotów są rozłączne, a rada gminy została wyposażona przez ustawodawcę tylko w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, to kompetencje te nie obejmują kontroli spółek ani spółdzielni. Konkluzja taka wynika nie tylko z zasady wnioskowania a contrario, ale także – a może przede wszystkim - z zasady kompetencji, o której będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Po wtóre, komisja rewizyjna jest ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady. Jednocześnie cytowany przepis ma charakter kompetencyjny. Rada gminy jest organem j.s.t. zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.t., w którym ustawodawca stwierdził, że organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Odnośnie natomiast uprawnień organów j.s.t. zarówno Wojewoda, jak i skarżący są zgodni co do tego, że jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego jest zasada kompetencji, z której wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania ich rozszerzającej wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (zob. orzeczenie K. 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, a więc następuje naruszenie prawa i to o charakterze istotnym. Natomiast – stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.t., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Powyższe oznacza, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej nr [...] z [...]r. w części określonej w załączniku nr 5 poz. 9 i 10 w zakresie wyrazów "spółek miejskich" i poz. 12 i 13 w zakresie wyrazów "spółki miejskie" narusza prawo materialne tj. art. 18a ust. 1 u.s.g. Dlatego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18a ust.1 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał je za nieusprawiedliwione. Skarżący jako naruszony wskazał przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. Stosownie do powołanego artykułu, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc go do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że organ nie dopuścił się zarzucanego uchybienia, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, a w jego uzasadnieniu przytoczono przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie i dokonano ich obszernej wykładni z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i stanowiska doktryny. Trudno w takiej sytuacji zasadnie twierdzić, że uzasadnienie jest enigmatyczne i nie wskazuje na czym polega istotne naruszenie prawa, bo to wskazane zostało nader jasno – polega na przyjęciu uchwały, w której załączniku doszło do naruszenia zasady kompetencji poprzez przekroczenie granic podmiotowych kontroli, do której upoważniona jest komisja rewizyjna. Natomiast zarzutu naruszenia art. 9, 77 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.t. skarżący w skardze nie wyjaśnił, wobec czego polemika z nim nie jest możliwa. Można jedynie zauważyć, że art. 77 k.p.a. zawiera dyrektywy regulujące postępowanie dowodowe, które w postępowaniu nadzorczym prowadzone nie było. Podsumowując Sąd stwierdzi, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W takim zaś przypadku skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.