II OSK 3287/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 327/19 w sprawie ze skargi J. N. i B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 327/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. N. i B. N., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. którym Kolegium uchyliło postanowienie Wójta Gminy B.z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowie wznowienia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Wójt Gminy B., na podstawie art.149 § 3 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. K. z dnia 31 sierpnia 2017 r. o wznowienie postępowania, odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku dawnej zlewni mleka na budynek usługowo – gastronomiczny z pokojami gościnnymi wraz z rozbudową na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości B. z przeznaczeniem na lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej z częścią aktywizacji gospodarczej – usługowo gastronomicznej – zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2010 r. Wobec braku wniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2010 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nie udowodniła, że zachowany został termin miesięczny przewidziany na złożenie wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Na powyższe postanowienie R. K. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła zażalenie domagając się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144 i art. 149 § 3 oraz art. 148 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył stan faktyczny sprawy i stwierdził, że wniosek o wznowienie nadany za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 1 września 2017 r. złożony został z zachowaniem wymaganego terminu miesięcznego. Ponadto Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie pozostałych przesłanek wznowienia określonych przepisami k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. N. i B. N. domagając się uchylenia postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad. Dodatkowo Sąd Wojewódzki podkreślił, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W przedmiotowej sprawie, Sąd Wojewódzki dopatrzył się wady w zaskarżonym postanowieniu, która skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Zaznaczył, że co prawda przepisy k.p.a. nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania (art.144 k.p.a.), jednakże odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych dla zażalenia i postępowania zażaleniowego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) jest ich wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza porządek prawny regulowany między innymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd przyjął, że zastosowanie ma art.138 k.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych, a zatem w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie miał kompetencje merytoryczno – reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie, w przypadku gdy jego rozstrzygnięcie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji albo 2) uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, w przypadku gdy rozstrzygnięcie nie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, bądź brak było podstaw prawnych lub faktycznych do jego wydania albo 3) umarza postępowanie zażaleniowe. Ponadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Regulacja prawna zawarta w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi katalog zamknięty rodzajów decyzji (postanowień), jakie może wydać organ odwoławczy. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może wydać decyzji (postanowienia) o innym brzmieniu sentencji niż wymienione w ww. artykule. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia R. K. zdecydował o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji treść zaskarżonego postanowienia nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie zażalenia, a więc w sposób, którego nie przewiduje art.138 § 1 k.p.a. stanowi wydanie postanowienia bez podstawy prawnej i jest podstawą stwierdzenia jego nieważności. Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji wyda rozstrzygnięcie przewidziane przepisami prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wykładnię sprowadzającą się do uznania, że w sprawie zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności postanowienia określone w art. 156 k.p.a., a mianowicie wydanie postanowienia bez podstawy prawnej w sytuacji gdy w sprawie zastosowano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie zażalenia poprzez uchylenie postanowienia w całości, a więc w sposób którego nie przewiduje art. 138 § 1 k.p.a. stanowi wydanie postanowienia bez podstawy prawnej i jest podstawą stwierdzenia jego nieważności, pomijając okoliczności zastosowania w tym zakresie art. 144 k.p.a.; c) art. 144 w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że regulacja prawna zawarta w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. stanowi katalog zamknięty rodzajów decyzji (postanowień), jakie może wydać organ odwoławczy, a innymi słowy, organ odwoławczy nie może wydać postanowień o innym brzmieniu sentencji niż wymienione w ww. artykule podczas gdy w realiach niniejszej sprawy zastosowano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "odpowiednio" stosownie do przepisu art. 144 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zasadnie w zarzutach kasacyjnych zakwestionowano stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. orzekło o uchyleniu postanowienia z dnia 8 listopada 2018 r., gdyż w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji oceniło, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem wymaganego terminu, a tym samym niezasadna była odmowa wznowienia postępowania. Co ważne, w uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że organ I instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie pozostałych przesłanek wznowienia określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisem art. 146 § 1 k.p.a. W podstawie prawnej postanowienia powołano m.in. przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki nietrafnie przyjął, że postanowienie organu odwoławczego w sposób rażący narusza prawo, a konkretnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wywodząc że rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia nie mieści się w katalogu rodzajów decyzji (postanowień) zawartym w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki weryfikując podstawę prawną kontrolowanego postanowienia nie uwzględnił w sposób właściwy, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy było wynikiem odpowiedniego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stanowiącego, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zastrzegł prawidłowo, że odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących odwołania wymaga uwzględnienia cech właściwych dla zażalenia i postępowania zażaleniowego, jednak w dalszych rozważaniach analizy w tym zakresie nie przeprowadził. W rezultacie w sposób automatyczny Sąd uznał, że skoro rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie odpowiada brzmieniu sentencji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to oznacza że jest ono wadliwe w sposób kwalifikowany (art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.). Tymczasem odpowiedne zastosowanie art. 138 k.p.a. do postępowania zażaleniowego nie pozwala na wnioskowanie, że katalog rozstrzygnięć przewidzianych dla decyzji powinien mieć wprost zastosowanie do wszelkich postanowień wydawanych po rozpoznaniu zażaleń. Z uwagi na zasadnicze różnice wynikające z charakteru procesowego decyzji i postanowień należy założyć, że odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań wiąże się ze stosowaniem wprost określonych regulacji lub po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji, bądź też w pewnych przypadkach uzasadnione jest niestosowanie w ogóle określonych przepisów. W doktrynie wskazuje się, że w grupie przepisów wymagających odpowiedniej modyfikacji mieści się art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mianowicie dopuszcza się wydanie przez organ zażaleniowy postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, bez żadnych dalszych rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu zróżnicowanych kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia (por. W Fedorczyk, M.Klimaszewski, B.Majchrzak Postępowanie administracyjne. 5 wydanie, C.H.Beck. Warszawa 2018, str. 259-261). Przykładowo wskazuje się na możliwość rozstrzygnięcia przez organ zażaleniowy wyłącznie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, gdy dotyczyło ono zawieszenia postępowania (zob. B.Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 10 wydanie C.H.Beck, Warszawa 2009, str. 503). Zaakcentować należy, że w komentarzach do art. 144 k.p.a. przedstawiciele doktryny dostrzegają, że sporny jest zakres odpowiedniego stosowania art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym (zob. M.Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Lex a Wolters Kluwer, Warszawa 2009, str. 695). W tym miejscu warto się również odwołać do wyroku NSA z 26 marca 1998 r. II SA 137/98, przytoczonego w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego (Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014 str. 601). W wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie (nie decyzję !), w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ I instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia bądź też uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania na nowo, co do istoty tej kwestii. Organ właściwy do rozpoznania zażalenia może także uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię będącą przedmiotem postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy traktować zupełnie wyjątkowo". Kierując się powyższymi uwagami należało uznać, że w niniejszej sprawie zasadne było rozstrzygnięcie przez Kolegium wyłącznie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, skoro kwestia zachowania terminu z art. 148 k.p.a. została ostatecznie przesądzona i nie zachodziła potrzeba ponownego jej rozpatrywania. Słusznie założyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w następstwie wyeliminowania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania – obowiązkiem organu I instancji będzie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz przeprowadzenie postępowania, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. W tym kontekście można też uznać, że organ drugiej instancji uchylając zaskarżone postanowienie nie miał obowiązku orzec jednocześnie o wznowieniu postępowania, aczkolwiek takie rozstrzygnięcie byłoby do zaakceptowania. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że rozpoznając zażalenie od postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, organ odwoławczy – uznając to postanowienie za wadliwe – może orzec co do istoty sprawy, tj. uchylić postanowienie organu I instancji i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (zob. R.Hauser, M.Wierzbowski, Komentarz Kpa op. cit. str. 635). Z przytoczonych rozważań wynika, że wybór właściwego rozwiązania przedmiotowej kwestii proceduralnej nie jest oczywisty. Sąd Wojewódzki stwierdzając wadliwość kontrolowanego postanowienia nie wypowiedział się konkretnie co do sposobu rozstrzygnięcia, jaki powinien zastosować organ drugiej instancji. Dla porządku należy zauważyć, ża Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku niekonsekwentnie stwierdził, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po czym dalej wskazał, iż wydane ono zostało bez podstawy prawnej. Z przyczyn omówionych wyżej należało jednak przyjąć, że w sprawie nie zaistniała żadna z alternatywnych przesłanek nieważności, przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym niezasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Przy rozpatrywaniu spornego zagadnienia należało mieć na względzie okoliczności, które warunkowały orzeczenie przez Kolegium o uchyleniu zaskarżonego postanowienia (przesądzenie kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie) oraz wyraźne wskazanie co do potrzeby wydania postanowienia o wznowieniu postępowania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie zatem przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia ograniczonego do samego uchylenia zaskarżonego postanawiania pozwalało na prawidłowe przeprowadzenie dalszego postępowania, przy uwzględnieniu jednoznacznych wytycznych skierowanych do organu pierwszej instancji. Rozważając w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. należało mieć na uwadze, że samo orzeczenie organu zażaleniowego, uchylające postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, definitywnie rozstrzygnęło incydentalną kwestię proceduralną związaną z badaniem zachowania terminu z art. 148 k.p.a. Dokonana więc przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze modyfikacja formuły sentencji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiła odpowiednie zastosowanie tego przepisu, zgodnie z wymogami art. 144 k.p.a. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie "odpowiednie" stosowanie przepisu oznacza niezbędną adaptację normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odesłanie do innych unormowań, z zastrzeżeniem ich odpowiedniego stosowania, nie może prowadzić do ich mechanicznego stosowania (por. wyroki NSA z dnia 13.07.2016 r. II OSK 649/16; z dnia 22.06.2019 r. I FSK 984/19). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki nieważności zaskarżonego postanowienia wiązało się z brakiem merytorycznej weryfikacji oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do niezasadności odmowy wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W konsekwencji zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, o czym orzeczono zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na postawie art. 207 § 2 p.p.s.a.