III OSK 2032/21

Dnia 12 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 154/19 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia rozkazu personalnego i decyzji administracyjnej dotyczących zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 154/19, oddalił skargę P. S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia rozkazu personalnego i decyzji administracyjnej dotyczących zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niezrozumienie intencji ustawodawcy oraz mylnym zrozumieniem jego znaczenia w sytuacji, gdy stan faktyczny, a w zasadzie jego ustalenia nie są kwestionowane i nie zostały skutecznie podważone. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 k.p.a., którego naruszenia przez organ Sąd nie dostrzegł, jak również Sąd I Instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ art.156 § 1 pkt 5 k.p.a., który organ ten winien zastosować. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 23 listopada 2021 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z tym, iż obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak podnosi się w orzecznictwie, bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy spowoduje ona taki skutek (wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12). W kwestii bezprzedmiotowości decyzji zasadnie wskazuje się, że zagadnienie to wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość może mieć zatem charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Tego typu bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, m.in. z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji. Zasadnie wskazuje się, że powstanie po wydaniu decyzji sytuacji odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Zaistnienie nowych przesłanek faktycznych - które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości - powoduje, że przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. W tym miejscu wskazać należy, że decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akt kierowany do podmiotów indywidualnie określonych oraz jako akt zewnętrzny przedmiotowy rozkaz personalny musi być zakomunikowany adresatom w formie przepisanej w kodeksie postępowania administracyjnego, a o jego wprowadzeniu do obrotu prawnego i o jego obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo – ustnego ogłoszenia (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.). Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. W przedmiotowej sprawie, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 27 lipca 2015 r. nr [...], uchylił rozkaz personalny Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 8 maja 2015 r. nr [...] zwalniający skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 czerwca 2015 r., w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz przeniesienia do rezerwy i ustalił nową datę zwolnienia oraz przeniesienia do rezerwy z dniem 14 sierpnia 2015 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Bezspornym jest, że powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 24 sierpnia 2015 r. Wskazanie zatem w decyzji daty zwolnienia ze służby wcześniejszej niż data doręczenia tej decyzji stanowi w istocie postanowienie niewykonalne, bowiem skarżący ani organ nie był jeszcze tą decyzją związany. Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co ma istotne znaczenie, gdy zachodzą takie nowe okoliczności faktyczne, które czynią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości i z tego względu przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji, zaś sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności. Zdaniem NSA, wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, poza spełnieniem przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, spełniona została też przesłanka "interesu", w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. NSA podziela bowiem pogląd, że "Trzeba generalnie zakładać, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Ponadto, decyzja administracyjna stanowi jeden z instrumentów służących do realizacji zadań nałożonych na administrację publiczną. Decyzja bezprzedmiotowa instrumentu takiego już nie stanowi, a zatem z punktu widzenia interesu społecznego jej wygaśnięcie jest zawsze konieczne (por. G. Łaszczyca. Cz. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz; tom II, wyd. III; LEX 2010; komentarz do art. 162, pkt III teza 10 i powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny, w tym B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179 oraz P.M. Przybysz – kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, WKP 2017; komentarz do art. 162 k.p.a. teza 5.) Z tych względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Niewykonalność, o której mowa w powołanym przepisie musi istnieć od dnia wydania decyzji i powinna mieć charakter trwały. Jeśli powstała później, może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97 niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Istotne jest przy tym, że jako miarodajny należy przyjąć stan rzeczy istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia istnienia przesłanek nieważności ocenić należy, czy w dniu wydania decyzji istniały okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji, czyniące ją niewykonalną, które nie ustąpiły i decyzja w dalszym ciągu nie może ulec wykonaniu. Należy zatem zauważyć, iż decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 14 sierpnia 2015 r. była w dniu jej wydania wykonalna, natomiast jej niewykonalność powstała później wskutek zmiany okoliczności faktycznych dotyczących daty doręczenia skarżącemu tej decyzji (24 sierpnia 2015 r.). Zupełnie niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania tego Sądu, a nie organów. Dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez ten Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu dotyczącego samego postępowania administracyjnego, bez niezbędnego powiązania go z przepisami ustawy Prawo o postępowania administracyjnego, co czyniło ten zarzut bezskutecznym. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, od którego należy oczekiwać sporządzenia jej zgodnie z wymogami prawa. Sąd kasacyjny nie może go zastępować przez konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o domniemane intencje jej autora. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.