II OSK 3376/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 265/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2019 r., nr WOA.7721.324.2018.JMA w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 265/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2019 r., nr WOA.7721.324.2018.JMA, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i 2 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że niepowtórzenie czynności dowodowych dokonanych bez udziału strony przed jej zgłoszeniem do udziału w postępowaniu - w szczególności oględzin nieruchomości - przez co nie zostało prawidłowo i w sposób nie budzący wątpliwości ustalone położenie urządzenia reklamowego, a także nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny geodezji i kartografii na okoliczność ustalenia położenia urządzenia reklamowego, nie miało wpływu na wynik sprawy - w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała te ustalenia organu administracji, a organ administracji nie ma wiadomości specjalnych pozwalających na dokonanie tych ustaleń. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Na wstępie konieczne jest spostrzeżenie, że skarżąca nie określiła, jaki związek z podstawą kasacji ma powołanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a także wskazanie, że zarzut jest składany na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Podstawa kasacji została przecież określona jako naruszenie przepisów postępowania. Opis naruszenia oraz przywołane przepisy procedury administracyjnej nawiązują zaś wyłącznie do kwestii proceduralnych. Przed rozważaniami merytorycznymi dotyczącymi postępowania wyjaśniającego, którego przebieg jest w kasacji kwestionowany, stwierdzić należy, że bezpodstawne jest wskazanie, jako naruszonego, przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 21 stycznia 2019 r., nr WOA.7721.324.2018.JMA, w przedmiocie nakazu rozbiórki, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznał sprawę w pełnym zakresie. W opisie naruszenia analizowanego zarzutu podniesiono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. wynikające z dwóch zaniechań organu w trakcie postępowania administracyjnego. Jako uchybienia skarżąca wskazała błędne przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że: - niepowtórzenie czynności dowodowych dokonanych bez udziału strony przed jej zgłoszeniem do udziału w postępowaniu – w szczególności oględzin nieruchomości, - nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny geodezji i kartografii na okoliczność położenia urządzenia reklamowego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Według skarżącej, wadliwość ta jest uwarunkowana także tym, że skarżąca kwestionowała ustalenia organu, a organ administracji nie ma wiadomości specjalnych pozwalających na dokonanie tych ustaleń. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia odnotować trzeba najpierw, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych związanych z wybudowaniem wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, na nieruchomości w P., przy ul. S. – os. Z. (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]), zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2016 r. Do wszczęcia postępowania doszło po przeprowadzeniu przez pracowników PINB w Poznaniu kontroli obiektu budowlanego, w dniu 8 czerwca 2016 r. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że wolno stojące urządzenie reklamowe zlokalizowane jest na działce nr [...]. W trakcie trwającego postępowania, po uchyleniu pierwotnej decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego Miastu Poznań, w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. adw. A. K. poinformował PINB, że inwestorem wzniesienia urządzenia reklamowego, którego dotyczy postępowanie, jest jedna z reprezentowanych przez niego spółek, tj. [...] Sp. z o.o. w W. Pismem z dnia 15 marca 2018 r. PINB poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Dnia 18 kwietnia 2018 r. adw. A. K., pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w W. zapoznał się z aktami oraz wskazał, że zajmie stanowisko w sprawie w odrębnym piśmie, które zostanie złożone w PINB w terminie 14 dni "od dnia dzisiejszego". Z akt sprawy nie wynika aby takie stanowisko zostało przed organem przedstawione. Strona, która wstąpiła do sprawy nie podjęła zatem próby podważenia materiały dowodowego. Podkreślić zaś trzeba, że decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji w dniu 13 września 2018 r., a więc po upływie niemal pięciu miesięcy od dnia sporządzenia protokołu o zapoznaniu się przez pełnomocnika skarżącej z aktami sprawy i zobowiązaniu się do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji nie mógł oprzeć się na materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania przed przystąpieniem [...] Sp. z o.o. w W. do udziału w sprawie. W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że wymagane są wiadomości specjalne, tj. biegłego z dziedziny geodezji i kartografii. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z takiej opinii. Nie przedłożyła jednak materiału dowodowego, z którego wynikałoby usytuowanie urządzenia reklamowego na działce innej, niż ustalona przez organ działka nr [...]. Poddała w wątpliwość wartość dowodową dokumentacji lotniczej oraz zdjęciowej z GeoMap, stwierdzając, że mają one charakter wyłącznie informacyjny. Tymczasem, niezależnie od wartości dowodowej zdjęć z GeoMap, zauważyć trzeba, że organy oparły się nie tylko na dokumentacji lotniczej i zdjęciach z GeoMap. Usytuowanie urządzenia na działce nr [...] ustalono również na podstawie protokołu kontroli z dnia 8 czerwca 2018 r. Zdjęcie z GeoMap z zaznaczonymi granicami działki nr [...] stanowiło Załącznik Nr 2 do protokołu kontroli z dnia 8 czerwca 2018 r. Informacyjny charakter tego dokumentu nie wyłącza domniemania zgodności zdjęcia z urzędowym podkładem mapowym. Zdjęcie wskazuje współrzędne terenu oraz informacje o odwzorowaniu ewidencji w zakresie terenu: działka nr [...], obr/ark [...], właściciel Miasto Poznań. Z art. 75 § 1 K.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przeprowadzenie dowodu z omawianego zdjęcia nie narusza art. 75 § 1 k.p.a. Do zakwestionowania dowodu nie wystarczy zaś samo zgłoszenie wątpliwości co do jego wiarygodności. Wiarygodność protokołu kontroli oraz załączników potwierdzają także notatki z wizji terenowych przeprowadzonych przez specjalistę M. M., posiadającego uprawnienia geodezyjne nr [...], działającego w imieniu Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania, w dniach: 8 grudnia 2014 r., 5 lutego 2015 r., 3 czerwca 2015 r., 27 sierpnia 2015 r. Notatki te stanowią materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Skarżąca nie podjęła skutecznej próby podważenia tych notatek, szkiców geodezyjnych oraz fotografii. Przydatności dowodowej wskazanych dokumentów nie wyłącza to, że zostały wykonane przez inny organ, przed wszczęciem postępowania. Mimo bowiem zmian dokonywanych w urządzeniu reklamowym od 2013 r., które odnotował Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji kasacyjnej z dnia 9 czerwca 2017 r., obiekt nie zmienił swego położenia. W konsekwencji uznać należy, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie materiału dowodowego zebranego przed jej wstąpieniem do sprawy, mimo że miała taką możliwość. Nie uprawdopodobniła nawet, że zebrany materiał dowodowy w zakresie usytuowania urządzenia reklamowego budzi wątpliwości. Nie podważyła kompetencji i ustaleń specjalisty posiadającego uprawnienia geodezyjne. Oparcie się organów obu instancji na kwestionowanym przez skarżącą materiale dowodowym oraz niepowołanie biegłego geodety nie stanowiły zatem naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach wyżej przedstawionych bezpodstawne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 10 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.