II SA/Ke 285/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "..." Transport Osobowy D. K. w S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz zasad korzystania z nich I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy na rzecz D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "..." Transport Osobowy D. K. w S. kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 26 października 2012 r. nr 120/XIV/2012, w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Smyków oraz zasad korzystania z nich, Rada Gminy Smyków, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 152 poz. 1593 ze zmianami) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13), dalej u.p.t.z., ustaliła w § 2, że stawka opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Smyków będzie wynosić 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W uzasadnieniu uchwały Rada podała, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym daje w art. 16 ust. 4 i 5 podstawę prawną podjęcie uchwały określającej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Gmina Smyków ustaliła stawkę za zatrzymanie się środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Środki finansowe otrzymane z opłat będą przeznaczone na remonty oraz bieżące utrzymanie przystanków Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 2 wniósł D. K., który zarzucił naruszenie art. 16 u.p.t.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. W uzasadnieniu podał, że pomimo, że powyższy przepis wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, w zaskarżonej uchwale w żaden nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich. Zaznaczył, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały. Skarżący podniósł, że w transporcie publicznym na terenie gminy Smyków od początku wejścia w życie skarżonej uchwały występowały minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc do 22 włącznie, zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Tak więc w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu, zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Zdaniem skarżącego stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca, a której zakazuje. Wnoszący skargę zaznaczył, że ponieważ świadczy usługi przewozu osób na linii, która przebiega przez przystanki zlokalizowane na terenie gminy Smyków, to posiada legitymację do wniesienia skargi. Co istotne, uiszcza on opłaty za korzystanie z przystanków na terenie tej Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżony § 2 tej uchwały co prawda nie zawiera zapisów świadczących o naruszeniu kryterium niedyskryminacji, niemniej jednak nie może to powodować jej nieważności. Ustalenie jednakowej stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych jest prawnie usprawiedliwione i uzasadnione obiektywnymi przyczynami. Ponadto Gmina nie musi kierować się wyłącznie przesłankami, które przewidywało uzasadnienie projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a lokalna specyfika może uzasadniać wprowadzenie jednolitej opłaty - tak jak w danym przypadku. Uzyskanie wiedzy na temat pojazdów przewoźnika wymagałoby od organu pobierającego opłaty szczegółowej weryfikacji, jakie pojazdy dany przewoźnik posiada i jakim pojazdem wykonywany jest dany kurs, co nie jest fizycznie możliwe. Gmina nie ma możliwości stwierdzić, którym pojazdem przewoźnik w danym momencie wykonuje kurs, bowiem taką informacją dysponuje jedynie przewoźnik. Tego typu szczegółowa procedura byłaby utrudnieniem przede wszystkim dla samych przewoźników i nie mogłaby ona polegać na jednorazowym sprawdzeniu, gdyż przewoźnicy uzyskują zezwolenia na nowe linie, zmieniają linie, likwidują kursy, dodają nowe. Dlatego w ocenie Gminy, ustalając jedną kwotę opłaty dla wszystkich operatorów korzystających z przystanków komunikacyjnych, wypełniła ona obowiązek uwzględniający w pełni niedyskryminujące zasady. Organ dodał, że projekt ustawy i uzasadnienie projektu nie stanowi prawa obowiązującego dla rady gminy podejmującej uchwały w ramach kompetencji ustawowych, a jedynie w uzasadnieniu projektu do ustawy można odnaleźć okoliczności, które powinny być uwzględnione: m.in. wielkość używanego taboru czy standard przystanków i dworców. Do skargi przyłączył się Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód, delegowany do Prokuratury Okręgowej, który zgłosił swój udział w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz.506) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niewątpliwie skarżący jako przewoźnik wykonujący przewozy osób w obrębie Gminy Smyków i korzystający z przystanków zlokalizowanych na jej terenie, za które ponosi opłaty, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Interes ten, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 u.p.t.z., w ocenie Sądu został zaskarżoną uchwałą naruszony. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem wskazać należy, że przytoczone na wstępie uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy Smyków takie zasady uwzględniła. Także z protokołu sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała nie wynika, aby organ podejmując ją dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. To samo dotyczy protokołu z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Publicznego, Ochrony Przeciwpożarowej i Komunikacji Rady Gminy Smyków z 25 października 2012 r., opiniującej zaskarżoną uchwałę. Ani więc uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji rady, na której została ona podjęta ani protokół z posiedzenia opiniującej komisji, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę w prawie maksymalnej wysokości dla wszystkich przewoźników. Świadczy to o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym przykładowo ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ starał się uzasadnić celowość ustalenia jednakowej dla wszystkich przewoźników opłaty. Jednakże podkreślenia wymaga że po pierwsze, takie rozważania powinny być poczynione przez organ przed podjęciem uchwały i znaleźć wyraz w jej pisemnym uzasadnieniu, a przynajmniej w protokole z sesji. Tylko wówczas można by uznać, że organ w sposób należyty wywiązał się z nałożonego na niego w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obowiązku uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Po drugie, podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty dotyczące trudności czy też wręcz niemożności ustalenia przez Gminę, jakimi pojazdami przewoźnicy wykonują przewozy, nie może uzasadniać braku rozważenia (uwzględnienia) przy podejmowaniu uchwały niedyskryminujących zasad. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała - jej § 2 - w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to jest jej § 2, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami). Na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej samej ustawy na rzecz skarżącego zasądzono od organu koszty postępowania w wysokości 317 zł, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis (300 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).