II OSK 3087/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 61/19 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 marca 2019r., sygn. akt II SA/Gd 61/19, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2018 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) - zwanej dalej: "u.p.z.p." oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zastąpiła ona uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. uchwalającą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Polski Związek Działkowców w [...], Okręg [...] w [...], wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej § 1 ust. 1 uchwały, w zakresie w jakim studium przewiduje zmianę przeznaczenia nieruchomości położonej w [...] ujętej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Polski Związek Działkowców w [...] jest stowarzyszeniem ogrodowym prowadzącym Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] - dalej: "ROD "[...]". Właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasto [...], zaś Polski Związek Działkowców jest użytkownikiem wieczystym od 1962 r. Przez cały ten okres przeznaczenie gruntu nie uległo zmianie, tj. stale prowadzony jest ogród działkowy. Zgodnie z treścią księgi wieczystej sposób korzystania z gruntu opisany jest jako - grunty orne, zurbanizowane tereny niezabudowane. Taki sposób przeznaczenia nieruchomości umożliwia jego wykorzystywanie na potrzeby prowadzenia ogrodu działkowego. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w postanowieniach studium, które będą umożliwiać zmianę dotychczasowego przeznaczenia ogrodów działkowych pod funkcje mieszkalno-usługowe, portowo-przemysłowe bądź na potrzeby realizacji celów publicznych (w tym zieleń miejską). Ze studium wynika, że ogrody działkowe położone w obszarze zurbanizowanym, dobrze skomunikowanym i uzbrojonym będą przeznaczone do przekształceń funkcji i relokacji. Według skarżącego położenie jego ogrodu działkowego odpowiada wskazanym warunkom, co spowoduje jego likwidację, jeśli plan miejscowy zmieni się w kierunku wyznaczonym przez studium. Skarżący stwierdził również, że przeznaczenie terenu ogrodu pod funkcje mieszkaniowo – usługowe doprowadzi do naruszenia wymogów ochrony przyrody wynikających z faktu zlokalizowania go w otulinie Parku Krajobrazowego, które realizuje obecnie ogród, idealnie współgrając z otoczeniem. Ogród sam w sobie stanowi również formę ochrony przyrody, podczas gdy jakiekolwiek zmiany przeznaczenia terenu prowadzić będą do degradacji istniejącego w tej części miasta środowiska. Zwrócono również uwagę na fakt, że działkowcami w ROD "[...]" są nie tylko rodziny z dziećmi, ale i osoby starsze, dla których kontakt z naturą umożliwia aktywne spędzanie wolnego czasu, rekreację oraz wypoczynek. Przewidywana przez w studium potencjalna (brak danych, czy ogród będzie likwidowany czy relokowany), zmiana lokalizacji ogrodu pozbawi lub w istotny sposób ograniczy działkowcom korzystanie z w/w korzyści. W studium nie wskazano, że w razie likwidacji wszystkie likwidowane ogrody działkowe zostaną przeniesione - relacja powierzchni ogrodów planowanych do relokacji a dostępnymi gruntami zamiennymi nie jest adekwatna. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ uznał, nawiązując do charakteru studium, że zarzuty skargi dotyczące realizacji ewentualnej zabudowy na terenie ogrodów działkowych, czy też relokacji tych ogrodów, są bezzasadne, albowiem z chwilą uchwalenia studium nie dokonuje się jeszcze żadna zmiana przeznaczenia tych terenów, a jedynie umożliwia się taką zmianę. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. Sąd ten stwierdził, że przedmiotowe studium narusza interes prawny skarżącego, jednakże nie jest to równoznaczne z uwzględnieniem skargi, które, jak wynika z art. 28 u.p.z.p., następuje dopiero wówczas, gdy zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzenia studium lub tryb jego uchwalenia. Odnosząc się do postawionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2756 ze zm.) – dalej: "u.r.o.d.", poprzez przyjętą w studium zmianę przeznaczenia terenu ROD bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia tego terenu podczas, gdy gmina ma ustawowy obowiązek tworzenia warunków dla rozwoju ROD, Sąd pierwszej instancji uznał go za bezzasadny. W ocenie Sądu meriti, w świetle przyjętych w studium założeń i zasad kształtowania kierunków przekształceń funkcjonalno-przestrzennych i zagospodarowania przestrzennego miasta, koncepcję przekształcenia ROD zlokalizowanych na terenach zurbanizowanych, dobrze skomunikowanych i uzbrojonych pod rozwój funkcji m.in. mieszkaniowo – usługowych należy uznać za w pełni uzasadnioną i stanowiącą wynik prawidłowego rozważenia różnych potrzeb i aspektów funkcjonowania miasta. Oparto się w tym zakresie na specjalistycznych analizach ekonomicznych, demograficznych, środowiskowych i społecznych, diagnozujących w ten sposób potrzeby rozwojowe [...]. Z przedłożonych materiałów planistycznych oraz z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że obrana koncepcja zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta nie jest dowolna, ale odpowiada potrzebom dynamicznie rozwijanego się miasta. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie sposób też uznać, aby Rada Miasta przekroczyła zakres władztwa planistycznego przy uchwalaniu studium. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pomimo tego, że kwestionowane studium tak ukształtowało kierunek zmian funkcjonalnych w odniesieniu do terenów ROD, że umożliwiło w przyszłości w planach miejscowych zmianę przeznaczenia terenu, na którym funkcjonuje ROD "[...]", pod funkcje mieszkaniowo - usługowe, to jednak tak obrany kierunek przekształceń funkcjonalnych jako efekt wdrożenia spójnej koncepcji rozwoju miasta uznać należało za w pełni uzasadniony koniecznością sprostania wyzwaniom rozwojowym [...]. Przedmiotowa uchwała nie narusza zatem dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonana przez organ gminy modyfikacja funkcji terenu obecnie wykorzystywanego pod rodzinny ogród działkowy, nie przekroczyła ani zewnętrznych (wynikających z przepisów prawa), ani wewnętrznych (związanych z celami i przesłankami decyzyjnymi) granic władztwa planistycznego gminy. Nadto Sąd meriti zaznaczył, że przepisy u.r.o.d. nie ustanawiają szczególnego statusu terenów ROD w procesie stosowania u.p.z.p. Przepisy te nie tworzą ograniczeń w regulacji planistycznej w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., sygn. II OSK 2241/16, LEX nr 2588214). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że do skarżącego zastosowanie będzie mógł znaleźć przepis art. 19 ust. 2 u.r.o.d., albowiem prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez skarżącego nieodpłatnie. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.r.o.d. w sytuacji, w której po wejściu w życie planu miejscowego, zgodnego z kwestionowanym studium, miasto jako właściciel nieruchomości zgłosi do skarżącego żądanie likwidacji ROD z tego powodu, że jego funkcjonowanie będzie sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym obejmującym tę nieruchomość, to miasto będzie obowiązane przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 22. Z powyższych względów zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia ustawowych zadań gminy w zakresie tworzenia warunków dla rozwoju ROD, nie potwierdziły się. Przepis art. 6 ust. 1 u.r.o.d., który stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD, zawiera generalną dyrektywę dla organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego o charakterze deklaratywnym, a nie normatywnym, by tworzyły warunki dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych w zakresie swoich ustawowych kompetencji. Dyrektywa ta nie tworzy obowiązku konkretnego działania po stronie wskazanych organów (por. A. Jakowlew, O. Kuc, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LEX/el 2014). Sąd pierwszej instancji nie podzielił również argumentacji skargi w zakresie naruszenia postanowieniami studium uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Po pierwsze, jak wskazał Sąd Wojewódzki, z położenia ROD w otulinie Parku Krajobrazowego nie wynikają żadne skonkretyzowane zakazy ani obowiązki, które stałyby na przeszkodzie planowanej zmianie przeznaczenia terenu obecnego ogrodu. Po drugie, pomimo ustawowego przypisania ROD realizacji celów ochrony środowiska i przyrody, ROD nie jest żadną z prawnych form ochrony przyrody określonych w ustawie o ochronie przyrody, z którego funkcjonowaniem wiązałyby się dla gminy jakiekolwiek ograniczenia w określaniu jej polityki przestrzennej. Poza tym, z treści studium oraz z załączników graficznych wynika, że teren ROD pokryty jest tzw. płatem OSTAB (Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie), który, zgodnie z postanowieniami studium, obejmuje wybrane ogrody działkowe. Płaty OSTAB są elementem całego systemu, którego celem jest zachowanie, odtworzenie i wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. Według postanowień studium na terenach niezabudowanych wchodzących w skład płatów OSTAB możliwa będzie lokalizacja wyłącznie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem równoczesnego zachowania określonych parametrów urbanistycznych: 70% udziału powierzchni biologicznie czynnej zrealizowanej na poziomie terenu w ogólnej powierzchni terenu inwestycji, minimalnej odległości pomiędzy budynkami, maksymalnej długości elewacji budynków oraz ukształtowania zabudowy w sposób uwzględniający kierunek powiązań przyrodniczych. W ten sposób miasto zabezpieczyło potrzeby ochrony przyrody i środowiska na obszarach przeznaczonych pod rozwój funkcji mieszkaniowo – usługowych stwarzając warunki do prawidłowego wyznaczenia i zagospodarowania struktury przyrodniczej, która ma przenikać tereny zabudowane, jeszcze niezabudowane oraz inne obszary zainwestowania miejskiego, zapewniając odpowiednie warunki mieszkania, rekreacji i wypoczynku. Przyjęte rozwiązania zostały zaakceptowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W tym stanie rzeczy, mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że w granicach wyznaczonych skargą postanowienia studium nie naruszają prawa, a argumentacja skargi oraz przedłożone wraz z nią dokumenty nie zdołały podważyć tego stanowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców Okręg [...] w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu niepełnego uzasadnienia, zawierającego urwaną myśl toku rozumowania sądu, co utrudnia przeprowadzenie kontroli zapadłego rozstrzygnięcia oraz całokształtu wywodu uzasadnienia, 2) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 u.r.o.d. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wyżej powołane przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wystarczająco zabezpieczają interesy skarżącego jako podmiotu prowadzącego rodzinny ogród działkowy w sytuacji, gdy tereny przeznaczone pod relokację są blisko dwukrotnie mniejsze od terenów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe planowane do przemieszczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesioną skargą kasacyjną według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na stronie 13 uzasadnienia wyroku znajduje się następujący fragment: "Zastosowanie wskazanego przepisu w odniesieniu do skarżącego uzasadnia". Zdanie to kończy się w sposób otwarty. Myśl nie została dokończona, wskutek czego nie jest możliwe zbadanie, czy zamierzony do wyrażenia pogląd/wykładnia prawa była prawidłowa czy też nie. Nie jest możliwe również zweryfikowanie, czy myśl ta miała być zamknięta w jednym zdaniu, czy też była to część dłuższego wywodu. Dalej wskazano, że zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, jakoby instrument uregulowany w art. 19 ust. 2 u.r.o.d. dawał gwarancję dla Polskiego Związku Działkowców odtworzenia ogrodu działkowego, jest błędne. Ten mechanizm, chociaż w swojej konstrukcji możliwy do zastosowania, nie daje pełnej gwarancji członkom Polskiego Związku Działkowców (zrzeszonym w ROD "[...]"), możliwości dalszego użytkowania działki. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że możliwość odtworzenia likwidowanego ogrodu działkowego będzie osiągalne jedynie pod warunkiem, że Gmina będzie posiadała teren zamienny. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki, dokonując analizy mechanizmu odtworzenia ROD i możliwości jego przyszłego zastosowania, nie wziął pod rozwagę powyższej okoliczności. Omawiana możliwość odtworzenia ROD, w ocenie autora skargi kasacyjnej, byłaby racjonalna wtedy, gdyby planowanych do likwidacji była niewielka liczba ogrodów działkowych. Jednakże przy tak dużej powierzchni relokowanych ogrodów ROD "[...]" w [...] nie ma gwarancji dalszego istnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Istota przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów zasadniczo sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] w [...]. Skarżący Związek złożył skargę na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe obu aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych, może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków lokalnej wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem. W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego przez postanowienia studium, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15, LEX nr 2351692). Na pewno potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, np. gmina miejska lub wiejska. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej, czy kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. Konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest bowiem treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagająca, aby plan nie naruszał ustaleń studium. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w świetle przyjętych w studium założeń i zasad kształtowania kierunków przekształceń funkcjonalno-przestrzennych i zagospodarowania przestrzennego miasta, koncepcję przekształcenia ROD zlokalizowanych na terenach zurbanizowanych, dobrze skomunikowanych i uzbrojonych pod rozwój funkcji m.in. mieszkaniowo – usługowych należy uznać za w pełni uzasadnioną i stanowiącą wynik prawidłowego rozważenia różnych potrzeb i aspektów funkcjonowania miasta. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W zaskarżonej uchwale wskazano bowiem, że relokacji wymagać będą ogrody o łącznej powierzchni około 536 ha, gdyż na ich terenach przewiduje się rozwój funkcji mieszkaniowo–usługowych lub portowo-przemysłowych, a także realizację celów publicznych (w tym na około 71 ha ogrodów została ustalona zieleń miejska). Funkcja ogrodów działkowych zostaje zachowana ze względów przyrodniczo – społecznych na obszarze 344 ha. Ogrody te powinny być dostępne dla ogółu mieszkańców jako "ogrody otwarte", a niewykorzystywane działki w ich granicach powinny znaleźć nowych użytkowników. Rysunek studium obejmujący kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego potwierdza, że obszar ROD "[...]" określono, jako teren mieszkaniowy z usługami podstawowymi. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dopuszczają one ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że w świetle przyjętych w studium założeń i zasad kształtowania kierunków przekształceń funkcjonalno- przestrzennych i zagospodarowania przestrzennego miasta, koncepcję przekształcenia ROD zlokalizowanych na terenach zurbanizowanych, dobrze skomunikowanych i uzbrojonych pod rozwój funkcji m.in. mieszkaniowo – usługowych, należy uznać za uzasadnioną i stanowiącą wynik prawidłowego rozważenia różnych potrzeb i aspektów funkcjonowania miasta. Oparto się w tym zakresie na specjalistycznych analizach ekonomicznych, demograficznych, środowiskowych i społecznych, diagnozujących w ten sposób potrzeby rozwojowe [...]. Z przedłożonych materiałów planistycznych oraz z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że obrana koncepcja zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta nie jest dowolna, ale odpowiada potrzebom dynamicznie rozwijanego się miasta. Wobec tego nie sposób uznać, aby Rada Miasta przekroczyła zakres władztwa planistycznego przy uchwalaniu studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i prawidłowo uznał, że w sytuacji, gdy faktycznie nastąpiłaby likwidacja ROD w obecnym obszarze i kształcie, zastosowanie będzie mógł znaleźć przepis art. 19 ust. 2 u.r.o.d. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, w której po wejściu w życie planu miejscowego, zgodnego z kwestionowanym studium, miasto jako właściciel nieruchomości zgłosi do skarżącego żądanie likwidacji ROD z tego powodu, że jego funkcjonowanie będzie sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym obejmującym tę nieruchomość, to miasto będzie obowiązane przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 u.r.o.d. oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 22 u.r.o.d. Natomiast konkretne zarzuty dotyczące wielkości, czy też położenia nieruchomości zamiennej będą mogły być rozpatrywane dopiero po wejściu w życie planu miejscowego. Urwane zdanie w tej części uzasadnienia, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie miało wpływu na możliwość dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. W pisemnych motywach wyroku przedstawiono bowiem stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił również motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym nie został naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Z podanych wyżej względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.