II SA/Gl 205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) po przeprowadzeniu postępowania z wniosku M.G., M.G. i M.G. z dnia 20 października 2017 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. dla inwestycji pn.: "Budowa linii kablowych SN i nn wraz ze złączem kablowym ZKSN, złączem kablowym nn, słupową stacją transformatorową i słupem linii napowietrznej SN od stacji [...]do stacji U. w D.", adres inwestycji; D., ul. [...], O., F., H. W uzasadnieniu wskazano m. in., że wnioskodawcy oświadczyli, iż w dniu 10 października 2017 r. zauważyli rozpoczęcie robót budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. W dniu 13 października 2017 r. stawili się w Wydziale Urbanistyki i Architektury UM, gdzie zostali poinformowani o wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] r., na podstawie której rozpoczęto prace budowlane. Wnioskodawcy pismem z dnia 20 października 2017 r. skierowanym do Prezydenta Miasta złożyli zażalenie na ostateczną decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a następnie doprecyzowali, że wnoszą o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie j.w. W zaistniałej sytuacji należało rozważyć, czy istotnie obszar oddziaływania obiektu obejmuje również działkę będącą we współwłasności M.G., M.G. i M.G. Transformator słupowy zlokalizowano w odległości 3m od działki drogowej - ul. [...], 1,4m od granicy działki nr 1 i ok. 3,5m od usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Objęta wnioskiem inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie ma podstawy prawnej do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.). Inne przepisy, w oparciu o które wyznacza się obszar oddziaływania obiektu, nie mają w sprawie zastosowania. Organ uznał, iż obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony w sposób prawidłowy, tym samym strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji nr [...] z dnia [...]r. ustalono zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.G., M.G. i M.G., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 i 77 §1 k.p.a., poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. 2) art. 75 §1 i art. 84 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia oddziaływania projektowanej stacji transformatorowej na nieruchomość, a w szczególności na budynek mieszkalny na działce nr 1 i oparcie się w tym zakresie na opinii projektanta. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty, poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że ustalenia organu I instancji są sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W przedmiotowej lokalizacji odległości przewodów energetycznych od najbliższego okna budynku na działce nr 1 wynoszą odpowiednio ok. 3m, a od balkonu (projektowanego) ok. 4 m, zaś od miejsc trudnodostępnych (dachu) ok. 3m. W ocenie Wojewody trudno nie podzielić poglądu skarżących, iż wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w odległości około 3 metrów od istniejącego budynku pogorszy ogólne warunki mieszkaniowe jego mieszkańców i naraża ich na konieczność przebywania w polu elektromagnetycznym wytwarzanym przez to urządzenie. Wobec zrealizowania inwestycji nie jest już możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę i należy umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. W stosunku do przedmiotowego obiektu winno zostać przeprowadzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika A S.A. z siedzibą w K. Powyższą decyzję Wojewody Śląskiego zaskarżono w całości i zarzucono: 1) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zapewnienia czynnego udziału skarżącego w toku postępowania, tak w przedmiocie jego wznowienia, jak i postępowania odwoławczego, bowiem postępowanie wznowieniowe jest szczególnym postępowaniem w stosunku do decyzji ostatecznych, a zatem korespondencja w tym przedmiocie powinna być kierowana bezpośrednio do strony postępowania, a nie jej pełnomocnika, gdyż działanie pełnomocnika inwestora zakończyło się w momencie uzyskania przez niego ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę a postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym; 2) naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że wnioskodawcy powinni zostać uznani za strony postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta D. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spółce A S.A. dla inwestycji j.w., bowiem ich nieruchomość znajduje się w oddziaływaniu inwestycji w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., podczas, gdy: – w przedmiotowym postępowaniu nie istnieją przepisy prawa materialnego wskazujące na zasady posadowienia urządzeń elektroenergetycznych objętych pozwoleniem na budowę wydanym w przedmiotowej sprawie, a zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.b. wskazanie obszaru oddziaływania inwestycji należy do obowiązków projektanta, – zaskarżona decyzja dokonała w sposób całkowicie dowolny ustaleń - bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów - że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na działkę wnioskodawców, poprzez pogorszenie warunków mieszkaniowych, generowanie pola elektromagnetycznego, uciążliwe emisje takie jak hałas i wibracje, narusza ład przestrzenny i warunki krajobrazowe, utrudni wykonanie ewentualnego remontu ich budynku, a dla przyjęcia w sposób obiektywny tych okoliczności niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz elektroenergetyki, którzy mogliby potwierdzić oddziaływanie inwestycji na działkę sąsiednią, a w przypadku uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu), a mimo tego decyzja wydana przez Prezydenta Miasta D. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji realizowanej przez skarżącego odpowiadała prawu, a zatem nie ma możliwości jej uchylenia, wskazano na: 3) naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uchylenie Decyzji Prezydenta Miasta D. z dn [...] r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie umorzenie postępowania, podczas, gdy poza potencjalnym naruszeniem przepisów postępowania dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w sprawie postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę było przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w całości odpowiadała prawu, co wskazuje na brak podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem była ona zgodna z prawem, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji powoduje, że skarżący pomimo dysponowania zgodną z prawem decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawię której realizował inwestycję, będzie zmuszony do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 p.b.; Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy – Prawo budowlane stanowiąc w ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta jest w art. 3 pkt 20 p.b., który to przepis stanowi, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustawodawca odsyła więc do przepisów odrębnych, do których należy zaliczyć nie tylko warunki techniczne różnych obiektów, ale i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, ochrony własności, środowiska, zdrowia, itp. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w takim zakresie, w jakim obiekt budowlany może oddziaływać negatywnie na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2697/16). Jednocześnie wskazuje się, że "W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. II OSK 674/17). Warto tu jeszcze przytoczyć tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 574/16). Skład orzekający uznał tam, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 p.b., stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora, związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego; zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gl 972/18). Zgodnie z projektem budowlanym na działce 2 zaprojektowano słupową stację z transformatorem i osprzętem. W przedmiotowej lokalizacji – jak ustalił organ i co wynika także z dostępnych w aktach fotografii – odległość przewodów od najbliższego okna budynku na działce nr 1 wynosi odpowiednio ok. 3m, od balkonu (projektowanego) ok. 4 m, zaś od miejsc trudnodostępnych (dachu) ok. 3m. Szkodliwość pól elektromagnetycznych skłania prawodawcę do ograniczania ich oddziaływania na otoczenie, co znalazło wyraz m. in. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883). Określa ono m. in. dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności, w tym dla sieci elektroenergetycznych (np. załącznik nr 1). Jakkolwiek w świetle załącznika nr 2 (pkt 33) "Pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji i linii elektroenergetycznych wykonuje się, jeżeli ich napięcie znamionowe jest równe bądź wyższe niż 110 kilowoltów (kV)", to jednak ograniczony zakres stosowania rozporządzenia nie może świadczyć, iż stacja transformatorowa w niniejszej sprawie nie będzie oddziaływała negatywnie na nieruchomość uczestników. Ma rację Wojewoda, że wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w odległości około 3 metrów od istniejącego budynku pogorszyć może ogólne warunki mieszkaniowe jego mieszkańców z powodu bliskości pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez to urządzenie. Naraża ich również na innego rodzaju uciążliwe emisje, takie jak hałas oraz utrudni wykonanie ewentualnego remontu budynku. W sytuacji potrzeby ustawienia rusztowań przy ścianie nastąpi znaczne zmniejszenie odległości od stacji transformatorowej i zbliżenie się do urządzeń pod napięciem. Rusztowania zwykle mają elementy stalowe, przewodzące prąd i są odpowiednio wysokie, by mogły spełniać swoją funkcję, co zwiększa zagrożenie i utrudnia prawidłowe korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Zatem przepisy prawne (w tym np. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) dają obywatelom podstawy do tego, by domagać się nienaruszania ich własności, poprzez negatywne na nią oddziaływanie i muszą dawać prawo do egzekwowania tych praw. W ocenie Sądu, w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego istotne jest nie tylko, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (wykazanie interesu prawnego), ale należy również badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający inwestora. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 173/18; wyrok WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 260/18). Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09). Zaistnienie przesłanki wznowienia (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.) skutkuje uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowej decyzji, rozstrzygającej (co do zasady) o istocie sprawy (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Wobec zrealizowania inwestycji nie jest już jednak możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie takie może być wydane tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie rozpoczęto jeszcze robót i nie zrealizowano inwestycji. Wynika to z art. 28 ust. 1 p.b. Należało zatem umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe, co organ uczynił. W stosunku do przedmiotowego obiektu winno zostać przeprowadzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze. Jest oczywistym, że skoro w postępowaniu administracyjnym winny brać udział osoby pozbawione poprzednio takiego prawa, to mają one również prawo do zgłaszania obecnie wniosków dowodowych i przedstawiania swych stanowisk, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego będzie można dokonać ocen z punktu widzenia meritum sprawy i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Takiego postępowania nie może więc prowadzić obecnie organ architektoniczno – budowlany, a jedynie organ nadzoru budowlanego. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1691/18, "uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny." W niniejszej sprawie takich okoliczności nie wykazano. Strona złożyła skargę, w której przedstawiła swą argumentację, tej jednak Sąd nie podzielił. Sąd nie przesądza tu kwestii merytorycznych i sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego, gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania dowodowego, z zapewnieniem należytego udziału wszystkim stronom. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §3, 145 §1 pkt 4, 151 §1, art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., art. 20 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.