II OSK 3346/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] w P. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 299/19 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Dyrektora [...] w P. [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od J. L. na rzecz Dyrektora [...] w P. [...] kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 299/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w . (dalej: "Dyrektor RZGWW", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia, w zakresie melioracji wodnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy: I. stwierdził nieważność zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. (dalej: "Dyrektor ZZWP") z [...] października 2018 r., nr [...] w całości, II. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Pismem z [...] października 2018 r. Wójt Gminy R. wystąpił do Dyrektora ZZWP o uzgodnienie, w zakresie melioracji wodnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. R. dla inwestycji polegającej na legalizacji stawu jako funkcjonalnej całości, czyli grobli, urządzenia spustowego, mnicha wodnego, poboru wody ze stawu, zrzutu wody ze stawu. 2.2. Postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...], Dyrektor ZZWP uzgodnił ww. inwestycję w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."). W ocenie organu, przeprowadzona analiza wykazała, że obszar planowanej inwestycji, tj. działka nr [...], znajduje się w zasięgu oddziaływania urządzenia melioracji wodnych, tj. rowu, z którym graniczy bezpośrednio od strony zachodniej. Z tego powodu zobowiązano inwestora do wykonania inwestycji w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej wspomnianego urządzenia melioracji wodnych (rowu) oraz usunięcia ewentualnych szkód systemu melioracyjnego, powstałych podczas prac ziemnych. 2.3. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...] Dyrektor RZGWW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, dalej: "Prawo wodne") uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Dyrektora RZGWW, uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, odnoszącego się do wniosku inicjującego postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uzgodnił przedmiotową inwestycję, a nie projekt decyzji o warunkach zabudowy, w związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że nie można jednoznacznie określić czy został przeanalizowany podlegający uzgodnieniu projekt, czy sama inwestycja i jej zakres. 2.4. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarga J. L. jest zasadna, ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności postanowienia Dyrektor RZGWW oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora ZZWP. Sąd przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 33/18, z którego wynika, że w zakresie ochrony melioracji wodnych organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a nie starosta. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor RZGWW, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 199 ust. 4, art. 200 ust. 1, art. 202 ust. 1, art. 206 Prawa wodnego poprzez uznanie, że na ich podstawie organem właściwym dla uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest Dyrektor RZGWW, co przesądza o nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego; 2. art. 240 ust. 4 pkt 17 i art. 247 ust. 1 Prawa wodnego, wskazującego wprost dyrektora zarządu zlewni jako organ właściwy do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., w zakresie melioracji wodnych poprzez jego niezastosowanie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 299/19 w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że 20 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1722), która art. 1 pkt 11 lit. c, w art. 240 ust. 4 (określającym zadania zarządów zlewni Wód Polskich), w pkt 16 zmienianej ustawy, kropkę zastąpiła średnikiem i dodała pkt 17 w brzmieniu: "dokonują uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), w zakresie melioracji wodnych"." Tym samym, w datach dokonywania uzgodnienia przez Dyrektora ZZWP w drodze postanowienia z [...] października 2018 r. oraz przez Dyrektora RZGWW postanowienia z [...] lutego 2019 r., załatwiającego sprawę zażalenia, oba organy działały w ramach ustawowo określonej właściwości. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że skoro od 20 września 2018 r. właściwość ta jest określona wprost i w sposób jednoznaczny, to wniosek odmienny uznać należy za chybiony. 3.2. W piśmie z [...] września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, J. L. wniósł o jej "odrzucenie" na podstawie art. 184 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego pisma, w kontekście daty złożenia podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (tj. [...] lutego 2018 r.), wskazano w szczególności, że "oparcie skargi kasacyjnej na przepisach obowiązujących od [...].09.2018 r. jest z gruntu chybione". 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia właściwości organu uprawnionego do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Sąd pierwszej instancji uznał, że organem właściwym do dokonania uzgodnienia był Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P., a nie Dyrektor ZZWP. Konsekwentnie, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora RZGWW z [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZZWP z [...] października 2018 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 33/18 oraz powtórzył zawartą w tym postanowieniu argumentację. 4.4. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zmian, jakie w odniesieniu do właściwości organu uprawnionego do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie ochrony melioracji wodnych, wprowadziła ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1722). Na mocy art. 1 pkt 11 lit. c tej ustawy, w art. 240 ust. 4 Prawa wodnego dodano pkt 17. Zgodnie z art. 240 ust. 4 pkt 17 Prawa wodnego, to zarządy zlewni Wód Polskich dokonują, w zakresie melioracji wodnych, uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Przedmiotowa zmiana art. 240 ust. 4 Prawa wodnego weszła w życie 20 września 2018 r. (zob. art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw). Tym samym, w stanie prawnym obowiązującym od 20 września 2018 r., nie mógł znaleźć zastosowania pogląd prawny wyrażony w postanowieniu NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 33/18. 4.5. Następnie należy wskazać, że w odniesieniu do organów administracji publicznej, dokonujących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a.), odpowiednie zastosowanie znajdują ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące właściwości organów (por. np. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 58/05, ONSAiWSA 2006, z. 4 poz. 117; L. Staniszewska, Instytucja zajęcia stanowiska jako forma współdziałania w stanowieniu i stosowaniu prawa, Poznań 2022, s. 234). Oznacza to w szczególności, że organ uzgadniający z urzędu przestrzega swojej właściwości (art. 19 w zw. z art. 6 k.p.a.). 4.6. W świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1196/17 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3590/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, w chwili orzekania przez Dyrektora ZZWP ([...] października 2018 r.), to ten organ był właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 17 Prawa wodnego). Co więcej, organ ten był właściwy do dokonania uzgodnienia już w chwili doręczenia pisma Wójta Gminy R. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (tj. [...] października 2018 r.). Dzień ten był dniem wszczęcia postępowania pomocniczego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. 4.7. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw nie przewidują odstępstwa od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej w odniesieniu do omówionej wyżej nowelizacji art. 240 ust. 4 Prawa wodnego. W tym kontekście bez znaczenia jest, podnoszona w odpowiedzi na skargę kasacyjną, okoliczność, że przedmiotowa zmiana art. 240 ust. 4 Prawa wodnego nie obowiązywała w chwili wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy (tj. [...] lutego 2018 r.). Po pierwsze, spór w niniejszej sprawie nie dotyczy właściwości organu uprawnionego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie głównej (tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy), ale właściwości organu zobowiązanego do zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Po drugie, w tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), jeżeli zmiana prawa, obejmująca właściwość organu, nastąpiła przed wydaniem aktu administracyjnego, organ, wydając ten akt, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012, nr 9, poz. 106). Można zatem powiedzieć, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym, inaczej niż ma to miejsce np. w postępowaniu podatkowym (art. 18b § 1 Ordynacji podatkowej) lub postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 14 p.p.s.a.), nie obowiązuje zasada ciągłości właściwości organu w danej sprawie (perpetuatio fori). Zgodnie z tą zasadą, w odniesieniu do organów administracji publicznej określanej również jako perpetuatio officii (zob. np. wyrok NSA z 20 lutego 2017 r., sygn.. akt II FSK 518/17 CBOSA), o właściwości organu decyduje moment wszczęcia postępowania (por. np. M. Sawicka, Zasada przestrzegania z urzędu właściwości przez organy administracji publicznej, "Civitas et Lex" 2014, nr 4, s. 24-25). 4.8. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu będzie zobowiązany do uwzględnienia wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).