I OSK 910/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1117/19 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miasto R. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1117/19, oddalił sprzeciw Gminy Miasto R. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr I-V1.7820.1.1.2017, Wojewoda Podkarpacki zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" - etap I. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 190 996,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta R., obręb [...] S. jako działka nr [...] o pow. 0,1478 ha, przyznając ustaloną kwotę na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli tj. a) 95 498,00 zł na rzecz S. K. oraz P. K. na zasadzie współwłasności ustawowej majątkowej małżeńskiej za udział 1/2 części; b) 95 498,00 zł na rzecz M. K. oraz R. K. na zasadzie współwłasności ustawowej majątkowej małżeńskiej za udział 1/2 części. Jednocześnie w pkt 2 decyzji organ orzekł o zobowiązaniu do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 Prezydenta Miasta Rzeszowa w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od w/w decyzji złożył r.pr. R. K., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik P. K., S. K. oraz M. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że odwołanie od decyzji Wojewody Podkarpackiego zostało wniesione w terminie. Następnie organ odwoławczy podał, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Podkarpackiego w dniu 31 lipca 2017r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. Minister wskazał, że przedłożona przez skarżącego opinia Komisji Oceniającej z 14 maja 2018 r. nie powoduje utraty przez operat szacunkowy z 31 lipca 2017 r. waloru dowodowego. Organ, po analizie przedmiotowego operatu oraz opinii Komisji Oceniającej, uznał za zasadne część zarzutów odwołania, tj. zarzuty naruszenia art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie przez biegłego nieruchomości nie spełniających kryterium podobieństwa, jak również z uwagi na szereg uchybień w procesie szacowania. Organ odwoławczy podzielił również zarzuty naruszenia art. 7, 8, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W jego ocenie, wbrew obowiązkom dotyczącym oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, organ I instancji ograniczył się jedynie do weryfikacji formalnej operatu uznając go bezkrytycznie za prawidłowy. Minister podzielił również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w postaci nieprawidłowego doręczenia decyzji z [...] lutego 2018 r. Zauważył, że pismem z 11 grudnia 2017 r. R. K. poinformował Wojewodę, że jest także pełnomocnikiem pozostałych stron postępowania. W piśmie tym wskazał on również, że adresem do doręczeń jest siedziba jego kancelarii znajdująca się w R. przy ul. [...]. Tymczasem decyzja Wojewody została doręczona R. K. na adres ul. [...], R. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, konieczne stało się przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyła Gmina Miasto R. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 16 § 2 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Gminy, decyzja Ministra jest błędna, bowiem odwołanie stron zostało złożone po terminie. Skarżąca podniosła, że jeśli nawet decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi na właściwy adres, ale do jego rąk to uznać trzeba, że została doręczona skutecznie i z dniem doręczenia rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Natomiast rozpoznanie odwołania od decyzji, która stała się ostateczna stanowi według orzecznictwa nawet rażące naruszenie prawa. Skarżąca dodała, że zgodnie z zaświadczeniem Wojewody Podkarpackiego umieszczonym na odpisie decyzji, decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. stała się ostateczna w dniu [...] marca 2018 r. i zgodnie z tym zaświadczeniem, w powiązaniu z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Gmina wypłaciła już ustalone odszkodowanie. W odpowiedzi na sprzeciw, Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie wskazując, że z akt sprawy wynika, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Organ podniósł również, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny ma ograniczony zakres kontroli, gdyż może ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji, w ocenie Ministra, badanie przez sąd dopuszczalności rozpoznania przez organ II instancji odwołania, które w rzeczywistości zostało wniesione w terminie, nie będzie mieściło się w zakresie kontroli prowadzonej w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem. W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2019 r. Gmina odniosła się do odpowiedzi organu na sprzeciw wskazując, że nie podziela stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju co do ograniczonego zakresu kontroli sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej sprzeciwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., oddalił sprzeciw. Sąd wskazał, że zakres kontroli sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ograniczony. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny ocenia, czy wydający decyzję kasatoryjną organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak – jak podnosi organ odwoławczy – że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem poza zakresem kontroli sądu pozostaje badanie dopuszczalności rozpoznania przez organ II instancji odwołania. W ocenie Sądu, takiego ograniczenia z powołanego przepisu p.p.s.a. nie można wywieść. Z art. 64e p.p.s.a. wynika bowiem jedynie, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Po analizie akt sprawy Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że odwołanie od decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w K.p.a. Sąd wskazał, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia nadania, decyzja Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2018 r. została doręczona R. K. w dniu 13 marca 2018 r. Na pieczęci pocztowej widniejącej na kopercie, w której przesłano odwołanie widnieje data 23 marca 2018 r. (data wpływu do Wojewody to 26 marca 2018 r.). Informację tę potwierdza również znajdująca się aktach sprawy informacja z bazy Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek - Tracking". Sąd stwierdził, że w tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2018 r. nie stała się ostateczna. Sąd przypomniał, że przymiot ostateczności decyzji wynika z regulacji prawnej zawartej w art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Z powołanej regulacji wynika, że decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie. Zdaniem Sądu waloru ostateczności decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. nie uzyskała również na skutek wadliwego stwierdzenia przez Wojewodę Podkarpackiego jej ostateczności. Sąd wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują procedury stwierdzenia ostateczności decyzji, czy jej opatrywania klauzulą stwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna. Umieszczenie na odpisie decyzji wydanej w pierwszej instancji odcisku pieczęci o treści: "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji stwierdzającej, że decyzja stała się ostateczna z określonym dniem ma znaczenie czysto informacyjne. Sąd podkreślił, że z uwagi na wskazany charakter klauzuli o stwierdzeniu ostateczności decyzji, nadanie przez Wojewodę tej klauzuli decyzji z [...]. lutego 2018 r. nie mogło, jak twierdzi skarżąca, prowadzić do uostatecznienia się tej decyzji. Brak było bowiem ku temu podstaw prawnych. Podsumowując Sąd stwierdził, że nie można uznać, aby wadliwe nadanie klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji było objęte powołaną w skardze zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). W tej sytuacji – w ocenie Sądu – niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że Minister Inwestycji i Rozwoju zasadnie zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Minister powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, przede wszystkim w zakresie analizy operatu szacunkowego, miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i skutkować powinno wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasto R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu w trybie art.188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutu sprzeciwu, że termin do zaskarżenia decyzji Wojewody Podkarpackiego przez strony zaczął bieg w chwili, gdy decyzja została doręczona ich pełnomocnikowi na inny adres, niż został wskazany przez pełnomocnika. W ocenie skarżącej Gminy wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem kwestia, czy decyzja organu I instancji stała się ostateczna jest w sprawie kluczowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutu, że decyzja Wojewody Podkarpackiego uchylona przez zaskarżoną decyzję stałą się ostateczna, albowiem termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg nie z dniem 13 marca 2018 r., ale wcześniej, gdy decyzję doręczono pełnomocnikowi na inny adres, niż wskazany w pełnomocnictwie. Skarżąca gmina podkreśliła, że doręczenie decyzji do rąk pełnomocnika, nawet, jeśli następuje na niewskazany przez niego adres, powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Wskazano, że sam Minister zauważył, iż decyzja została doręczona r. pr. R. K. na adres: R., ul. [...]. Natomiast zaskarżone uzasadnienie przemilcza, czy decyzja była doręczona na obydwa adresy, czy tylko na jeden i w jakich dniach to nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzja kasatoryjna. Powoduje ona przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Decyzja ta nie wypowiada się odnośnie materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi też o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem kontrolując decyzję na skutek sprzeciwu Sąd nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić jedynie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej - tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ, zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Decyzja kasatoryjna powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Wobec powyższego zadaniem Sądu I instancji była jedynie ocena czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 225 – dalej jako "p.p.s.a."), który wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina Miasto R. – na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. – zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi brak odniesienia się do zarzutu sprzeciwu, że termin do zaskarżenia decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2018 r. zaczął bieg w chwili, gdy decyzja została doręczona pełnomocnikowi stron na inny adres, niż został wskazany przez pełnomocnika, tj., że termin zaczął bieg z nie z dniem 13 marca 2018 r., ale wcześniej – nie podając kiedy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że za pomocą tego zarzutu nie można podważać ustaleń faktycznych, ani zastosowania, czy wykładni prawa materialnego, co też zdaje się czynić skarga kasacyjna. Powołany przepis generalnie reguluje materię konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wedle jego brzmienia uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drodze zarzutu naruszenia w/w przepisu można zatem kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W orzecznictwie panuje pogląd, że tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim bowiem stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd wskazał bowiem, że nie podziela stanowiska skarżącej, iż odwołanie od decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w K.p.a. Odniósł się także do kwestii doręczenia decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2018 r. i uznał, że akta sprawy wskazują na to, że odwołanie od tej decyzji zostało wniesione w terminie. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Raz jeszcze należy podkreślić, że rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie wymaga merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Jak już bowiem wskazano powyżej, przy rozpoznawaniu sprzeciwu od tego rodzaju decyzji, merytorycznej oceny wymaga wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.