VIII SAB/Wa 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania punktu 2 wniosku B. G. z [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz B. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2019 r. B. G. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni") wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "organ" lub "Burmistrz") o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") informacji w następującym zakresie: 1) zamiaru Starostwa Powiatowego w G. likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w [...] (dalej: "LO" lub "Liceum") poprzez przysłanie scanu dokumentacji, która posiada urząd, a z której wynika, że w roku 2014 lub 2015 Starostwo Powiatowe w G. wyraziło zamiar likwidacji ww. Liceum oraz 2) podanie kwot jakie dokłada Gmina [...] do subwencji oświatowej przekazywanej na funkcjonowanie ww. Liceum w latach 2015, 206, 2017, 2018. W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] lutego 2019 r. organ, odnośnie zamiaru Starostwa Powiatowego likwidacji LO przesłał skarżącej pismo Starosty G. z [...] lutego 2015 r. Dodał, że informacja w powyższym zakresie była przedstawiana przez Starostę zarówno na spotkaniach z Radą Pedagogiczną Liceum, jak też na sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] czerwca 2015 roku (protokół dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w Gminie). Natomiast odnośnie kwot przeznaczonych przez Gminę na utrzymanie LO w latach 2015-2018, jak również wysokość otrzymanej subwencji oświatowej wyjaśnił, że informacje w powyższym zakresie zostały zawarte w uchwałach budżetowych na lata 2015-2018, dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazał następnie, że wyliczenie konkretnych kwot subwencji przypadającej na finasowanie funkcjonowania Liceum wymaga analizy dokumentów i wiązałoby się ze znacznymi nakładami pracy. Powołując treść art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. wskazał, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stwierdził przy tym, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Pismem z [...] marca 2019r. skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza z powodu nieudzielenia odpowiedzi na pismo z [...] lutego 2019 r., stawiając przy tym zarzuty naruszenia art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W związku z tym, wniosła o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia odpowiedzi na ww. pismo z [...] lutego 2019r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącej, Burmistrz nie udzielił w ustawowym terminie informacji na jej wniosek, czym dopuścił się bezczynności. Uzasadniając swoje stanowisko powołała się na poglądy prawne zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z 29 października 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07. Odpowiadając na skargę, Burmistrz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wystąpił o oddalenie skargi. Dodał, że udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w ustawowym terminie. Uznał nadto, że skarżąca nie wykazała, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 70). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Przyjmuje się, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, oraz czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych przez prawo. Sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10, Lex nr 672918 oraz wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11, Lex nr 964681). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej. Przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 94.). W tych okolicznościach oczywistym jest, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest organem władzy publicznej, na którym ciąży obowiązek udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Natomiast w odniesieniu do aspektu przedmiotowego tzn. kwestii czy żądane informacje stanowią informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 powołanej ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Wśród nich znalazła się m. in. informacja o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). We wniosku z 17 lutego 2019 r. skarżąca domagała się udostępnienia informacji obejmujących: 1) zamiar Starostwa Powiatowego w G. likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w [...] (dalej: "LO" lub "Liceum") oraz 2) podanie kwot jakie dokłada Gmina [...] do subwencji oświatowej przekazywanej na funkcjonowanie ww. liceum w latach 2015 – 2018. W ocenie Sądu żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Dotyczą one bowiem danych publicznych i majątku publicznego. W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, powinien zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku uregulowanym w art. 14 u.d.i.p.). W świetle dyspozycji art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ odnosząc się do punktu 1 wniosku skarżącej z [...] lutego 2019 r. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2019 r., do pisma tego dołączył także pismo Starosty G. z dnia [...] lutego 2015 r. Z zestawienia powyższych dat wynika, iż informacja została udzielona w terminie. W treści skargi, w której skarżąca wskazuje na nieudzielenie odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2019 r., skarżąca pomija treści zawarte w punkcie 1 pisma z dnia [...] lutego 2019 r., podnosząc, iż Burmistrz nie odpowiedział na wniosek, ale poinformował, iż opracowanie wymaga analizy dokumentów i wiąże się ze znacznymi nakładami pracy i jest to informacja przetworzona. Tymczasem brak jest podstaw, także w świetle skargi do uznania, iż Burmistrz nie udzielił informacji, o której mowa w punkcie 1 pisma z dnia [...] lutego 2019 r. Ze skargi nie wynika bowiem, aby skarżąca udzieloną informację co do zamiaru likwidacji Liceum uważała za niewystarczającą. Skarga koncentruje się zaś na treści zawartej w punkcie 2 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., a dotyczącym wysokości kwot subwencji przekazywanej na funkcjonowanie Liceum. Z tych też względów Sąd uznając, iż Burmistrz nie dopuścił się bezczynności co do wniosku o udzielenie informacji zawartej w punkcie 1 pisma z dnia [...] lutego 2019 r., a dotyczącej zamiaru likwidacji Liceum, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części oddalił, zgodnie z punktem 3 wyroku. Odmiennie zdaniem Sądu należy się odnieść do wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. w części zawartej w punkcie 2 tego pisma. W odniesieniu do wniosku w zakresie podania kwot subwencji jakie dokłada Gmina [...] do subwencji oświatowej przekazywanej na funkcjonowanie Liceum w [...] w latach 2015 – 2018 Burmistrz wskazał, iż wyliczenie konkretnych kwot subwencji wiązałoby się ze znacznymi nakładami pracy. Z treści pisma wynika, iż informacja w powyższym zakresie, w ocenie organu, stanowi informację przetworzoną, a prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex nr 1094536). Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie, możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zauważyć jednoczenie należy, iż w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy organ uznając, iż informacja, o której mowa w punkcie 2 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. stanowi informację przetworzoną i informując i swoim stanowisku w tym zakresie w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., nie wezwał skarżącej do wykazania istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji w zakreślonym terminie ani nie poinformował o rygorze wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nie ustosunkowania się do wezwania w terminie. Z tego względu Sąd, stosując art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej w zakresie pkt 2. We wskazanym zakresie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji mimo, że stanowiła ona informację publiczną, wobec czego Sąd uznał skargę dotyczącą bezczynności organu za zasadną w zakresie pkt 2 wniosku z [...] lutego 2019 r. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym prawidłową formą jego rozpoznania będzie bądź udostępnienie żądanej informacji publicznej, bądź też wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej jej udzielenia. Wobec powyższego stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie uznał, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W przedmiotowej sprawie organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, jednakże nie w pełnym zakresie. Z tych powodów Sąd uznał, że zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie przybrała formy kwalifikowanej, jaką jest rażące naruszenie prawa. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi ([...] zł), Sąd postanowił na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. – jak w pkt 4 sentencji wyroku.