I OSK 2958/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 14/19 w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 14/19, po rozpoznaniu skargi B. G. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt: 1. zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącej z [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddalił; 4. zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), informacji w zakresie: 1) zamiaru Starostwa Powiatowego w [...] likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w [...], przez przysłanie skanu dokumentacji, która posiada urząd, a z której wynika, że w roku 2014 lub 2015 Starostwo Powiatowe w [...] wyraziło zamiar likwidacji ww. Liceum, 2) podanie kwot jakie dokłada Gmina [...] do subwencji oświatowej przekazywanej na funkcjonowanie ww. Liceum w latach 2015, 2016, 2017, 2018. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 25 lutego 2019 r. organ, odnośnie zamiaru Starostwa Powiatowego likwidacji Liceum przesłał skarżącej pismo Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. Dodał, że informacja w powyższym zakresie była przedstawiana przez Starostę zarówno na spotkaniach z Radą Pedagogiczną Liceum, jak też na sesji Rady Miejskiej w [...] [...] czerwca 2015 r. (protokół dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w Gminie). Natomiast odnośnie kwot przeznaczonych przez Gminę na utrzymanie Liceum w latach 2015-2018, jak również wysokość otrzymanej subwencji oświatowej wyjaśnił, że informacje w powyższym zakresie zostały zawarte w uchwałach budżetowych na lata 2015-2018, dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazał także, że wyliczenie konkretnych kwot subwencji przypadającej na finansowanie funkcjonowania Liceum wymaga analizy dokumentów i wiązałoby się ze znacznymi nakładami pracy. Powołując treść art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. podał, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stwierdził przy tym, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Pismem z 10 marca 2019 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza z powodu nieudzielenia odpowiedzi na pismo z [...] lutego 2019 r. Wniosła o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia odpowiedzi na powyższe pismo oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Burmistrz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w ustawowym terminie. Uznał nadto, że skarżąca nie wykazała, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że żądane przez skarżącą we wniosku z [...] lutego 2019 r. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Dotyczą one bowiem danych publicznych i majątku publicznego. Następnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ, odnosząc się do punktu 1 przedmiotowego wniosku, udzielił odpowiedzi pismem z 25 lutego 2019 r., do którego dołączył także pismo Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. Z zestawienia powyższych dat wynika, iż informacja została udzielona w terminie. Sąd zwrócił także uwagę, że skarżąca w skardze nie podnosiła, aby udzieloną informację co do zamiaru likwidacji Liceum uważała za niewystarczającą. Skarga koncentruje się na treści zawartej w punkcie 2 wniosku z [...] lutego 2019 r., a dotyczącym wysokości kwot subwencji przekazywanej na funkcjonowanie Liceum. Wskazując na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż Burmistrz nie dopuścił się bezczynności co do wniosku o udzielenie informacji zawartej w punkcie 1 pisma z [...] lutego 2019 r., skargę w tej części oddalił (pkt 3 wyroku). Odnosząc się do kwestii zawartej w pkt 2 wniosku skarżącej Sąd podał, że Burmistrz ustosunkowując się do tej kwestii wskazał, iż wyliczenie konkretnych kwot subwencji wiązałoby się ze znacznymi nakładami pracy. Z treści pisma wynika, iż informacja w powyższym zakresie, w ocenie organu, stanowi informację przetworzoną, a prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ uznając, iż informacja, o której mowa w pkt 2 przedmiotowego wniosku stanowi informację przetworzoną, informując o swoim stanowisku w tym zakresie w piśmie z [...] lutego 2019 r., nie wezwał skarżącej do wykazania istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji w zakreślonym terminie, ani nie poinformował o rygorze wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nie ustosunkowania się do wezwania w terminie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. okoliczność stanowi, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej w zakresie pkt 2. We wskazanym zakresie organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji mimo, że stanowiła ona informację publiczną. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga skarżącej dotycząca bezczynności organu jest zasadna w zakresie pkt 2 wniosku z [...] lutego 2019 r. i zobowiązał organ do rozpoznania w tej części wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2 wyroku). Sąd pierwszej instancji podał, że prawidłową formą jego rozpoznania będzie bądź udostępnienie żądanej informacji publicznej, bądź też wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej jej udzielenia. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, jednakże nie w pełnym zakresie. Zdaniem Sądu zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie przybrała formy kwalifikowanej, jaką jest rażące naruszenie prawa. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zaskarżył powyższy wyrok w części pkt 1 i 4 do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności pominięcie faktu, że skarżąca nie wykazała istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji z pkt. 2 wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd powinien przeprowadzić szczegółową analizę dokumentów złożonych do akt sprawy, w szczególności stanowiska skarżącej, aby w sposób pełny ocenić materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty sformułowane w ramach tej podstawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ oraz zebranie w aktach sprawy wszelkich dowodów dla oceny m. in. tego czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, przy czym do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby przecież możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są jednak oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej można opierać na naruszeniu art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie zostały podniesione. Wskazano natomiast na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, które to przepisy nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia. Organ, pomimo tego, że zakwalifikował żądaną w pkt 2 wniosku z 17 lutego 2019 r. informację, jako informację publiczną przetworzoną i uznając, że skarżąca nie wykazała istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji we wskazanym zakresie, nie wydał decyzji odmownej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób jednoznaczny wynika, że wnioskodawca występujący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, w przypadku wydania decyzji odmownej. W rozpoznawanej sprawie, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić wnioskodawczynię, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia wnioskodawczyni, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Brak podjęcia tego rodzaju działań oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, wobec czego zasadnym było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 17 lutego 2019 r. w zakresie pkt 2 w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawy prawnej zaskarżonego wyroku nie stanowił, wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie została bowiem wydana ani decyzja ani postanowienie podlegające zaskarżeniu, wobec czego przywołany przepis nie znajdował w niej zastosowania. Nie został również naruszony przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje sąd pierwszej instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu pierwszej instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 p.p.s.a. Skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej przepisie art. 134 § 1 p.ps.a. wiąże się z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Powyższy przepis może być naruszony także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Ponadto, ponieważ jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie taki zarzut, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które jednak, jak wskazano powyżej w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania, co prowadzi do uznania nieskuteczności zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Nie został naruszony również przepis art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Art. 1 p.p.s.a. składa się z jednej jednostki redakcyjnej, nie dzieli się na paragrafy i ma charakter ogólnoustrojowy. W żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.