II SA/Bk 265/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], ustalającą H. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego wraz z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na części działki nr [...], obręb [...], gm. S.. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. H. W. wystąpił do Burmistrza S. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku inwentarskiego dla bydła o obsadzie 51,90 DJP wraz z podziemnym zbiornikiem na gnojownicę o pojemności 800 m3 i zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, na części działki nr [...], obręb [...], gm. S. Burmistrz S. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego wraz z podziemnym zbiornikiem na gnojownicę oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na części działki nr [...], obręb [...], gm. S.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W., w którym zarzucił, że działka inwestora nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a przejazd na tę działkę z działki nr [...] jest praktycznie niemożliwy w przypadku większych maszyn rolniczych. Po rozpoznaniu odwołania, SKO w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące materię związaną z uzyskaniem warunków zabudowy. Wyjaśnił też, że dla obszaru, na którym położona jest działka wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, a w szczególności warunek "dostępu do drogi publicznej" wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Także przed wydaniem skarżonej decyzji Burmistrz S. dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu a także jego zabudowy. Załączona do skarżonej decyzji część graficzna analizy spełnia wymogi wynikające z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd, zdaniem organu, skarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów z odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. W jego ocenie błędnie skarżący wywodzi, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]) poprzez działkę nr [...]. Działka nr [...] jest działką siedliskową w zabudowie zagrodowej i graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której będzie realizowana inwestycja polegająca na budowie budynku inwentarskiego wraz z podziemnym zbiornikiem na gnojownicę i zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy wypisami z rejestru gruntów obie działki, tj. nr [...] i nr [...] stanowią współwłasność B. W. i S. W., zatem nie budzi wątpliwości fakt, że działka nr [...] będzie miała realny dostęp do drogi publicznej poprzez działkę na [...] Jako niezasadny organ uznał także zarzut, iż ustalenie przebiegu granic w postępowaniu sądowym będzie miało istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika z przepisu art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł W. W., w której zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na nieuwzględnienie rzeczywistego stanu faktycznego, gdyż działka inwestora nr [...] nie ma wystarczającego dostępu do drogi publicznej. 2) naruszenie interesu prawnego skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wydanie przedmiotowej decyzji jest przedwczesne, gdyż przed Sądem Rejonowym w W. prowadzone jest postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości skarżącego z nieruchomością inwestora. W sprawie tej sporządzona zostanie opinia uzupełniająca przez biegłego sadowego z zakresu geodezji. Wbrew twierdzeniom Burmistrza S. i SKO w Ł. teren planowanej inwestycji nie posiada wystarczającego dostępu do drogi publicznej, a przejazd na działkę nr [...] z działki nr [...] jest praktycznie niemożliwy w przypadku większych maszyn rolniczych. Istniejące zagospodarowanie terenu uniemożliwia manewrowanie i wjazd maszynami rolniczymi pasem gruntu mającym obecnie 4 m. Samo zaś sąsiadowanie terenu inwestycji z działką mającą dostęp do drogi publicznej nie oznacza, że teren inwestycji również będzie miał dostęp do drogi publicznej, gdyż jest to jeszcze uzależnione od zagospodarowania terenu i istniejącej już zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w Ł. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], ustalającą H. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego wraz z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na części działki nr [...], obręb [...], gm. S.. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z cytowanego przepisu wynika więc, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, decyzja SKO w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy odpowiada prawu. Organy prawidłowo zbadały, czy spełnione zostały przesłanki materialne wynikające m.in. z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Sąd podziela ustalenia obu organów, że przedmiotowa inwestycja, której rodzaj zakwalifikowano jako zabudowa zagrodowa – budowa budynku inwentarskiego wraz z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę oraz budowa bezodpływowego zbiornika na nieczystości stałe, nie narusza istniejącego ładu przestrzennego, gdyż działka o nr [...] sklasyfikowana jest jako grunt orny, sady i pastwiska trwałe. Wnioskowana inwestycja jest położona w sąsiedztwie co najmniej jednej działki budowlanej, zabudowanej obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów budowlanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym są spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Teren ma także dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], zaś istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Sądu niezasadne są wszystkie zarzuty skarżącego podniesione w skardze. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut dotyczący braku dostępu działki inwestycyjnej o nr [...] do drogi publicznej. W tej kwestii zauważenia wymaga, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, właścicielami zarówno działki o nr [...], jak i działki o nr [...] są Stefan Z. W. i B. W. (rodzice inwestora zamieszkujący razem z nim na działce nr [...]). Działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej oznaczonej nr geodezyjnym [...]. Powyższe oznacza zatem, że teren inwestycyjny, tj. działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr geodezyjnym [...], poprzez działkę nr [...]. Okoliczności tej nie kwestionuje nawet skarżący. Zważywszy więc na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 340/19), to inwestor spełnia warunek dostępności terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. Niezasadny jest także podnoszony przez skarżącego w skardze kolejny zarzut, a mianowicie, że działka nr [...] jest tak zabudowana, że przez nią nie będzie dojazdu dla maszyn rolniczych do działki nr [...]. Podkreślenia bowiem wymaga, że wprawdzie jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej, to jednak nie można go interpretować w sposób, jak to czyni skarżący. Zabudowania na działce nr [...] nie stanowią bowiem przeszkody uniemożliwiającej przejazdu do działki nr [...]. Sam skarżący wyjaśnił na rozprawie w dniu [...] lipca 2019 r., że "inwestor do działki nr [...] przejeżdżał przez swoją działkę siedliskową przez stodołę", a zatem przejazd ten fizycznie istnieje. Zresztą podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego (warunki zabudowy) wymagane jest od inwestora jedynie wykazanie, że teren inwestycyjny posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Natomiast kwestie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również faktycznego zapewnienia przejazdu przez działkę nr [...] na działkę nr [...], będą przedmiotem postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Jako niezasadny należy uznać także zarzut skargi odnośnie naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego. Po pierwsze sąsiadujące z terenem inwestycji działki skarżącego o numerach [...] są niezabudowane i skarżący bliżej nie precyzuje, na czym owe naruszenie miałoby polegać. Po drugie zaś, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i inne przepisy, nie uzależniają ustalenia warunków realizacji inwestycji od spełnienia warunku ochrony interesów osób trzecich, gdyż wymogi te oceniane są na dalszym etapie procesu budowanego - pozwolenia na budowę - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 949/18). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zatem wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przyjmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1135/18). Jako niezasadny należy również uznać zarzut skarżącego dotyczący przedwczesności wydanych przez organy decyzji. Wskazane przez skarżącego postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. w sprawie [...] o rozgraniczenie nieruchomości (działek o numerach [...] i [...] z działkami [...]), pozostaje bez wpływu na postępowanie niniejsze. Jak już bowiem wskazano wyżej, decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi więc jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 714/18). Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.