II GSK 199/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 337/19 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 337/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił R. R. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej dniu 11 października 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nałożył na skarżącego przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" karę pieniężną w wysokości 12000 zł. Podczas kontroli drogowej, stwierdzono bowiem, że kierowca Ł. N. wykonywał krajowy transport drogowy pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie dodatkowe - magnes - wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. Ujawniony magnes został podłączony do impulsatora skrzyni biegów i w sposób skuteczny fałszował prawidłowy zapis tachografu cyfrowego: podczas, gdy pojazd poruszał się, na tachografie i na karcie kierowcy rejestrowana była aktywność kierowcy jako inna praca, zamiast aktywności w postaci jazdy/prowadzenia, co w konsekwencji prowadziło do nierejestrowania na urządzeniach rejestrujących wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi tj. naruszenie opisane w 1.p.6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej jako: "u.t.d."), art. 92a ust. 1, 3, 7 u.t.d.. Ponadto skarżącemu zarzucono naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę tj. naruszenie opisane w 1.p.6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon zawieszenia podwozia lub innego wyposażenia zakwalifikowana jako niebezpieczna – za każdy pojazd tj. naruszenie opisane w 1.p.9.2 załącznika nr 3 do u.t.d. – nadmierne zużycie bieżnika opon (całkowity jego brak). Na skutek odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że okoliczności sprawy i zgromadzone dowody nie wskazywały, że skarżący jako podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Organy słusznie zwróciły uwagę, że każde przedsiębiorstwo transportowe należycie wypełniające obowiązki związane z transportem drogowym zobowiązane jest do regularnego (tj. co najmniej raz na 28 dni) pobierania od kierowców wykresówek oraz wczytywania danych cyfrowych. W przypadku zatem systematycznej kontroli dotyczącej czasu pracy kierowcy przedsiębiorca należycie sprawujący nadzór nad swoja flotą i kadrą zatrudnionych kierowców może szybko wychwycić zarówno nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego w pojeździe, jak też nieprawidłowości w działaniu kierowców. W sprawie niniejszej dane z karty kierowcy nie były pobierane od dnia [...] r., zatem od ostatniego poboru danych z karty cyfrowej upłynęło 138 dni zarejestrowanej aktywności, tym samym termin odczytu przekroczono o 110 dni. W związku z za prawidłową uznać należało ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji, że skarżący nie sprawował z należytą starannością nadzoru nad organizacją pracy kierowców i przestrzeganiem przez nich obowiązujących przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego. Nie sposób bowiem uznać, że przedsiębiorca dbający w należyty sposób o przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących transportu drogowego i wykonujący przewozy drogowe z należytą starannością pozbawia się możliwości osobistego nadzoru nad kierowcami. Wskazywane przez skarżącego szkolenia kierowców, informowanie o zakazie używania takich urządzeń jak magnesy, wyciąganie konsekwencji za popełnione naruszenia nie są wystarczającymi rozwiązaniami organizacyjnymi, które mogłyby zwolnić przedsiębiorcę za popełnione naruszenia. Skoro wykonywanie przewozów drogowych podlega ustawowej limitacji i poddane jest surowym rygorom, przedsiębiorca wykonujący takie przewozy powinien być świadomy odpowiedzialności z nią związaną i wprowadzać takie rozwiązania organizacyjne, które nie będą iluzoryczne, a pozwolą skutecznie wywiązać się z nałożonych przez ustawodawcę obowiązków w tym zakresie. Sąd wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na zły stan opon w kontrolowanym pojeździe, przy czym z zeznań kierowcy wynikało, że skarżący miał wiedzę o fatalnym stanie ogumienia. Tolerowanie takiego stanu rzeczy przez skarżącego świadczyło o nieprzestrzeganiu obowiązujących przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego, permanentnym braku nadzoru nad stanem pojazdów, bowiem zły stan opon nie jest sytuacją nagłą. Zdaniem Sądu, powyższe świadczyło o naruszeniu fundamentalnej zasady w transporcie, jaka jest jego bezpieczeństwo. W powyższą ocenę o braku sprawowania z należytą starannością nadzoru należało uznać kolejną stwierdzoną nieprawidłowość polegająca na użyciu przez kierowcę niedozwolonego urządzenia - magnesu przyłożonego do skrzyni biegów. Konsekwencją powyższego było rejestrowanie na karcie kierowcy aktywności innej pracy, podczas gdy w rzeczywistości kierowca prowadził pojazd. Kierowca potwierdził, że przyłożył magnes do impulsatora skrzyni biegów w celu fałszowania swoich aktywności podczas załadunku pojazdu. Powyższe naruszenie świadczyło zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, o niezapewnieniu w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - l.p.6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 92a ust. 1, 3, 7 u.t.d., - l.p.6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d., - l.p.9.2 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że powyższe przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie a skarżący wypełnił swoim zachowaniem ich dyspozycje. 3. naruszenie przepisów prawa procesowego stanowiących o aktywnym udziale strony w postępowali administracyjnym w tym art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie udziału strony co uniemożliwiło obronę interesów strony i spowodowało błędy w zakresie ustalenia stanu faktycznego. 5. zarzucam także brak miarkowania kary przez organ, rażącą niesprawiedliwość i nadmierną surowość zastosowanej i nałożonej kary pieniężnej w odniesieniu do innych kar za cięższe przewinienia. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Należy na wstępie wskazać, że art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. przewidując, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, wyłącza przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które zdaniem organu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Komplementarny charakter zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej powoduje, że wymagają one łącznego rozpatrzenia. Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie należy wskazać, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym ocenił, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w okolicznościach stanu faktycznego, organ administracji publicznej zasadnie uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje na wystąpienie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących naruszeń szczegółowo opisanych w protokole kontroli oraz nie daje podstaw do stwierdzenia aby organy dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie oceny przesłanek warunkujących odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut niewłaściwej wykładni art.92a ust.1, ust.3 i ust.7 u.t.d. oraz punktów Ip.6.1.3., Ip.6.3.17., Ip.9.2 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym i wadliwe przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w tej sprawie, a skarżący swym zachowaniem wypełnił ich dyspozycję. W związku z powyższym podkreślić należy, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 u.t.d.. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Uwzględniając konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że uchybienie normom prawa materialnego może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd pierwszej instancji. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej (por. wyrok NSA z dnia: 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1775/19; 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2012/18; 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 367/22). Z treści skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób, zdaniem autora skargi kasacyjnej , Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa, to jest na czym polegała błędna ich wykładnia i jak należy prawidłowo rozumieć wskazane przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że sposób, w jaki w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty, uzasadnia przypomnienie, że konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności, nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli nie wynika to z treści skargi kasacyjnej, nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w ramach w podstawach kasacyjnych. Przedmiotem oceny Sądu kasacyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W ocenie NSA brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu opisanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.10 k.p.a. bez powiązania go z jakimikolwiek regulacjami postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przepisu tego nie mógł jednak naruszyć WSA w Warszawie, gdyż nie stosuje on przepisów k.p.a. Skarżący władny był jedynie wykazywać, że przepis ten mógł naruszyć organ , czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji, kontrolujący zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Prawidłowo postawiony zarzut naruszenia tego przepisu, powinien w takim przypadku zostać powiązany z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czego Skarżący nie uczynił. Ponadto lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, z jakich powodów przepis ten miał być naruszony uwzględniając fakt, że kontrola była przeprowadzona na odcinku drogi powiatowej w miejscowości P. Ponadto akta sprawy potwierdzają, że kierowca w toku kontroli drogowej miał możliwość wypowiedzenia się odnośnie do stwierdzonych naruszeń i okoliczności ich powstania. Utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05). Ze skargi złożonej do Sądu pierwszej instancji ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie istotne czynności skarżący mógłby podjąć w ramach przysługującego mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, których został pozbawiony z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.