II GSK 2012/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2606/17 w sprawie ze skargi D.J.P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2606/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.J.P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2015 r. D.J.P. (dalej "skarżący") złożył w Mazowieckiej Okręgowej Izbie Architektów RP wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. Do wniosku załączył m. in.: - dyplom potwierdzający uzyskanie [...] kwietnia 2005 r. tytułu zawodowego inżyniera na kierunku Budownictwo na Politechnice [...] na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska; - poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię książki praktyki zawodowej nr [...], zarejestrowanej [...] lipca 2002 r. przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie, Wydział Rozwoju Regionalnego, w której jako początek praktyki wskazano [...] kwietnia 2009 r. oraz - uprawnienia budowlane skarżącego do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Decyzją z [...] października 2015 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów odmówiła nadania skarżącemu wnioskowanych uprawnień. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Krajowa Komisja") utrzymała w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2548/16, WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję. Sąd wskazał, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie podnosił, że praktykę rozpoczął przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1364; dalej "ustawa o zmianie p.b."), a w 2005 r. uzyskał tytuł inżyniera budownictwa. Jednak organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się merytorycznie do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności, zwłaszcza, gdy chodzi o zmianę przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej "p.b.") i przepisy intertemporalne, które tej zmianie towarzyszyły. Decyzją z [...] października 2017 r. Krajowa Komisja utrzymała w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. Organ podkreślił, że według książki praktyki zawodowej, skarżący odbył praktykę zawodową na budowie od [...] lipca 2002 r. do [...] października 2002 r. Tym samym – w świetle art. 5 ustawy nowelizującej p.b. (nakazującego zastosowanie dotychczasowego stanu prawnego), praktyka ta nie może zostać zaliczona do praktyki zawodowej, ponieważ dyplom inżyniera na kierunku budownictwo w zakresie technologii i organizacji budowy skarżący uzyskał dopiero [...] kwietnia 2005 r. Po ukończeniu studiów inżynierskich i odbyciu praktyki zawodowej, skarżący uzyskał uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej ([...] czerwca 2014 r.) oraz uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Natomiast z książki praktyki zawodowej (zarejestrowanej w 2002 r.), wynika, że praktyka projektowa trwała od [...] kwietnia 2009 r. do [...] sierpnia 2011 r. Zdaniem organu, art. 5 ustawy o zmianie p.b. praktyka projektowa zawodowa skarżącego rozpoczęła się w 2009 r., a dyplom inżyniera na kierunku budownictwo uzyskał przed 1 stycznia 2006 r., zatem został spełniony pierwszy z warunków określonych w art. 5 ustawy o zmianie p.b. Natomiast nie został spełniony drugi z warunków, niezbędny do zastosowania ww. przepisu przejściowego, bowiem skarżący zgodnie z obowiązującymi uprzednio przepisami nie rozpoczął odbywania wymaganej praktyki zawodowej przed wejściem w życie tej ustawy. Wobec niemożności zastosowania wobec skarżącego uprawnienia wynikającego z art. 5 ustawy o zmianie p.b. – wniosek skarżącego o nadanie uprawnień w specjalności architektonicznej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie słusznie był rozpatrywany przez organ pierwszej instancji w świetle przepisów obowiązujących na dzień jego złożenia. Art. 14 ust. 3 pkt 2 p.b., po zmianach wprowadzonych ustawą o ułatwianiu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych, uzależnia uzyskanie uprawnień w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie (m.in.) od ukończenia studiów magisterskich na kierunku pokrewnym dla danej specjalności. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, postąpił zgodnie z wytycznymi wyroku z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2548/16, tj. poczynił wyczerpujące ustalenia faktyczne, potem rozważył (w kontekście art. 5 ustawy o zmianie p.b.), jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie, a następnie dokonał subsumcji, prawidłowo konkludując, że wniosek skarżącego o nadanie uprawnień budowalnych nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie wymogu odpowiedniego wykształcenia. WSA wskazał, że w sprawie sporne było spełnienie przez skarżącego drugiej przesłanki z art. 5 ustawy o zmianie p.b., tj. rozpoczęcia praktyki zawodowej przed datą 1 stycznia 2006 r., czyli do 31 grudnia 2005 r. Sąd powołał w tym zakresie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2005 r. nr 96, poz. 827; dalej "rozporządzenie z 18 maja 2005 r."), w myśl którego praktyka zawodowa powinna być odbyta po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni lub świadectwa ukończenia technikum lub szkoły policealnej, z zastrzeżeniem ust. 2, pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności. Według § 4 ust. 2 tego aktu, do praktyki zawodowej zalicza się praktykę odbytą po ukończeniu trzeciego roku studiów wyższych, z wyłączeniem praktyki objętej programem studiów. Natomiast skarżący odbył praktykę zawodową na budowie od [...] lipca 2002 r. do [...] października 2002 r., a praktykę projektową od [...] kwietnia 2009 r. do [...] sierpnia 2011 r. Sąd uznał, że skoro skarżący uzyskał [...] kwietnia 2005 r. dyplom inżyniera na kierunku budownictwo w zakresie technologii i organizacji budowy, a praktykę zawodową na budowie odbył w 2002 r., a więc przed uzyskaniem dyplomu, zaś praktykę projektową rozpoczął w 2009 r., a zatem po 1 stycznia 2006 r., to zasadnie organy orzekające w sprawie odmówiły zastosowania w sprawie art. 5 ustawy nowelizującej p.b. W związku z powyższym wniosek skarżącego o nadanie uprawnień w specjalności architektonicznej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie, prawidłowo został rozpoznany w świetle przepisów obowiązujących w dniu jego złożenia, po zmianach wynikających z ustawy z 9 maja 2014 r. o ułatwianiu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 768). Skarżący nie spełniał zaś wymogów opisanych w art. 14 ust. 3 pkt 6 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ustawy o zmianie p.b. w postaci błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że skarżący nie rozpoczął odbywania wymaganej praktyki. W piśmie z [...] września 2018 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację na poparcie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ustawy o zmianie p.b. W skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu podnoszone są wywody zmierzające do wykazania, że skarżący rozpoczął odbywanie wymaganej w tym przepisie praktyki przed 1 stycznia 2006 r. W istocie zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy błędnej wykładni powołanego przepisu. Skarżący kasacyjnie wskazuje na rozpoczęcie odbywania praktyki w innej chwili niż przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania niezastosowania w sprawie omawianego przepisu, a nie do jego wykładni. Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie stosował powyższego przepisu, a jedynie oceniał jego zastosowanie przez organy. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Błąd ten nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia. Należy również podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony – a nawet nie podjęto próby jego podważenia – to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w ten sposób, że skarżący odbył praktykę zawodową na budowie od [...] lipca 2002 r. do [...] października 2002 r., dyplom inżyniera na kierunku budownictwo w zakresie technologii i organizacji budowy uzyskał [...] kwietnia 2005 r., natomiast [...] kwietnia 2009 r. rozpoczął praktykę przy sporządzaniu projektów. Wobec tego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ustawy o zmianie p.b. w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak słusznie więc zauważył Sąd pierwszej instancji zastosowanie tego przepisu jest uwarunkowane spełnieniem dwóch przesłanek: ukończeniem wykształcenia wymaganego na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2006 r. oraz rozpoczęciem odbywania wymaganej praktyki przed wejściem w życie ustawy. Należy również zaznaczyć, że w art. 5 ustawy o zmianie p.b. nie chodzi o jakąkolwiek praktykę, lecz o praktykę wymaganą w celu uzyskania danego rodzaju uprawnień budowlanych. Kwestię wymaganej praktyki zawodowej należy więc ocenia w oparciu o przepisy rozporządzenia z 18 maja 2005 r. Zgodnie z jego § 4 ust. 1 praktyka zawodowa powinna być odbyta po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni lub świadectwa ukończenia technikum lub szkoły policealnej, z zastrzeżeniem ust. 2, pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności. Wyjątek od tej zasady wprowadził ust. 2, stanowiący, że do praktyki zawodowej zalicza się praktykę odbytą po ukończeniu trzeciego roku studiów wyższych, z wyłączeniem praktyki objętej programem studiów. Skoro zaś skarżący rozpoczął praktykę przy sporządzaniu projektów [...] kwietnia 2009 r., czyli po 1 stycznia 2006 r., to nie mógł mieć w stosunku do niego zastosowania art. 5 ustawy o zmianie p.b., co zasadnie przyjął organ drugiej instancji i WSA. Powyższej oceny nie mogły również zmienić argumenty powołane przez skarżącego w piśmie z [...] września 2018 r. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma bowiem znaczenia uzyskanie przez niego uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, gdyż niniejsza sprawa nie dotyczy tych uprawnień. Również odbywanie praktyki przy sporządzaniu projektów przed wejściem w życie ustawy o zmianie p.b. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ – jak przyznał sam skarżący w ww. piśmie – praktyka ta odbywała się pod nadzorem osoby nieuprawnionej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.