I OSK 1171/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 974/11 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 974/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 12 maja 2011 r., złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w I., P. M. zwrócił się z prośbą o przyznanie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Burmistrz Gminy I. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], odmówił udzielenia żądanej pomocy, ponieważ nie było możliwe ustalenie przesłanek w zakresie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy (brak zaświadczenia o dochodach) i możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W odwołaniu od tej decyzji P. M. podniósł, że jest osobą niepełnosprawną, wymagającą systematycznego zażywania leków, wizyt u lekarzy specjalistów, co jest związane z kosztami i nie jest w stanie samodzielnie ponieść wszystkich kosztów związanych z leczeniem oraz utrzymaniem domu. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 4 sierpnia 2011 r., nr SKO.45-352/856/11, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 11 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że P. M. nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Składając wniosek złożył oświadczenie, w którym napisał, że został pouczony o konieczności doniesienia zaświadczenia o wysokości renty za miesiąc kwiecień oraz od komornika o dokonanych w miesiącu kwietniu 2011 r. potrąceniach. Nadto w miesiącu maju i czerwcu 2011 r. specjalista pracy socjalnej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. nie zastała P. M. w miejscu zamieszkania, a mimo wezwania do doniesienia zaświadczenia z ZUS oraz od komornika sądowego, dokumenty - wymagane do ustalenia sytuacji dochodowej - nie zostały doniesione. Kolegium wyeksponowało, że z powodu niemożności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy nie można było również ustalić jego aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej co oznacza, że P. M. nie spełnił ciążącego na nim obowiązku współdziałania, o jakim mowa w art. 4 u.p.s. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie spełniona została określona w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłanka braku współdziałania, która stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Dodatkowo Kolegium wskazało, że P. M. nie ma na utrzymaniu innych osób, szczególnie małoletnich dzieci, a w ubiegłych miesiącach nie przyjmował przyznanych przez organ I Instancji pomocy finansowej, czemu nie przeczy w odwołaniu. Z pisma ZUS Inspektorat w K. z dnia 21 marca 2011 r. wnika, że P. M. zostało wypłacone wyrównanie za okres od 1 lipca 2009 r. do 28 lutego 2011 r. wraz ze świadczeniem za miesiąc marzec 2011 r., w łącznej kwocie netto 3042, 82 zł. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. P. M. wskazał, że znajduje się z trudnej sytuacji finansowej, materialnej i zdrowotnej. Podniósł, że jest osobą samotnie mieszkającą, niepełnosprawną, posiadającą rentę inwalidzką w minimalnej wysokości, która nie wystarcza na zakup żywności oraz opłaty za gaz i prąd. Wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Rz 974/11, stwierdził, że skarżący składając wniosek został pouczony o konieczności przedłożenia szczegółowo wskazanych dokumentów, co potwierdził własnoręcznym oświadczeniem. Ponownie o przedłożenie zaświadczeń z ZUS i od komornika, wnioskodawca został wezwany przez organ I instancji pismem z dnia 25 maja 2011 r. Ponieważ żądane zaświadczenia nie zostały doręczone, więc kolejne pismo w tej sprawie, datowane 2 czerwca 2011 r., wraz z informacją o trzykrotnej próbie sporządzenia przez pracownika socjalnego wywiadu w miejscu zamieszkania /w dniach 20 i 24 maja oraz 2 czerwca/, zostało doręczone P. M. w dniu 8 czerwca 2011 r. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę o skutkach braku współdziałania wynikających z art. 11 ust. 2 u.p.s. Kolejnym pismem z 12 czerwca 2011 r. poinformowano wnioskodawcę, że wniosek z 12 maja 2011 r. o przyznanie pomocy nie zostanie załatwiony w terminie, z powodu braku niezbędnych dokumentów i niemożliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z akt wynika, że pracownik socjalny w dniach 20 i 24 maja oraz 2, 7, 10 i 21 czerwca 2011 r. był w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jednakże z uwagi na nieobecność P. M., wywiad nie został przeprowadzony. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej – co do zasady – uzależnione jest od spełnienia tzw. "kryterium dochodowego", w konkretnym przypadku - osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Dla ustalenia czy owe "kryterium" nie zostało przekroczone, przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 1 u.p.s.), przy czym sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, uwzględniając miejsce i terminy jego przeprowadzania, wzór kwestionariusza wywiadu, uwzględniając w szczególności sytuacje, w których wypełnia się poszczególne części kwestionariusza wywiadu, wzór oświadczenia o stanie majątkowym oraz wzór legitymacji pracownika socjalnego, mając na uwadze rzetelność przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138). I tak, w myśl § 2 rozporządzenia, wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia (ust. 1), w miejscu zamieszkania osoby w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (ust. 3). Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (ust. 5). Przeprowadzenie wywiadu jest możliwe jedynie przy współdziałaniu osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy z pracownikiem socjalnym. Stąd też ustawa o pomocy społecznej w art. 4 stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie w art. 11 ust. 2 (w brzmieniu z daty wydawania decyzji) stwierdza, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wskazane powyżej unormowania w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy dawały organowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy. Wnioskodawca złożył bowiem w dniu 12 maja 2011 r. niekompletny wniosek i w dacie składania zobligowany został do jego uzupełnienia. Brak przedłożenia żądanych zaświadczeń stanowił podstawę do kierowania do P. M. kolejnych pism, odebranych w dniach 27 maja, 8 czerwca i 15 czerwca 2011 r. Niezależnie od tego pracownik socjalny, mimo sześciokrotnych bytności w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, w dniach 20 i 24 maja 2011 r. oraz 2, 7, 10 i 21 czerwca 2011 r., wywiadu nie przeprowadził, gdyż nie zastał wnioskodawcy w miejscu zamieszkania. O próbach przeprowadzenia wywiadu skarżący został również poinformowany dwukrotnie na piśmie (2 czerwca i 12 czerwca 2011 r.) i nie skontaktował się z organem; nie przedłożył też żądanych zaświadczeń ani w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn takiego postępowania. Wobec tego, skoro P. M. nie współdziałał z organem pomocy społecznej, uniemożliwiając tym samym ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki ustawowe do udzielenia dochodzonej pomocy, organy zasadnie podjęły decyzję o odmowie udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w formie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Z tych przyczyn skarga została oddalona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Rz 974/11, wniósł P. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego – art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i odmówienie skarżącemu przyznania zasiłku celowego, jedynie na tej podstawie, iż nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego, a skarżący nie przedstawił zaświadczenia o uzyskiwanych dochodach, mimo iż – biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy – uzyskanie powyższego dokumentu i przeprowadzenie powyższej czynności nie było konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd nie wziął pod uwagę całości okoliczności niniejszej sprawy. Skarżący jest osobą niepełnosprawną i leczy się z powodu wielu schorzeń, między innymi z powodu problemów z kręgosłupem, padaczki oraz schorzenia pourazowego prawej półkuli mózgu. Ma także wszczepioną endoprotezę biodra. Cały czas pozostaje pod opieką lekarzy specjalistów. Z powodu tych schorzeń, jak również konieczności załatwiania innych spraw życia codziennego, często przebywa poza domem, udając się do przychodni lekarskiej, czy wychodząc po zakupy i leki. Z uwagi na brak samochodu, jak również dzielącą go odległość od instytucji publicznych, często przebywa poza domem po kilka godzin dziennie. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że w stanie zdrowia skarżącego nie jest on w stanie wszystkiego zaplanować. Nawet z pozoru banalna wizyta pracownika pomocy społecznej jest dla niego wyzwaniem. Cierpi on na zaburzenia związane z urazem prawej półkuli mózgu, co ma wpływ na jego funkcjonowanie. Skarżący nie był świadomy tego, iż spotkanie z pracownikiem było jego obowiązkiem oraz jednym z warunków przyznania mu zasiłku celowego. Mimo, że pracownik odwiedzał skarżącego parokrotnie, to skarżący wcześniej uprzedzał, kiedy teoretycznie nie będzie go w domu. Nieprawdą jest także, że skarżący nie kontaktował się z Gminą, gdyż osobiście udał się do organu pomocy społecznej zawiadomić, w jakich dniach i w których godzinach z całą pewnością nie będzie go w domu. Nie przewidział jednak, że nastąpi sytuacja, iż będzie musiał opuścić swój dom również w innych dniach. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad środowiskowy można przeprowadzić w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. W sytuacji skarżącego takie wyjście byłoby najlepsze, ponieważ dawałoby gwarancję pracownikowi opieki społecznej na skuteczne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Sąd błędnie ocenił, iż brak współdziałania skarżącego z pracownikiem społecznym był jego celowym działaniem, gdyż takie stanowisko nie byłoby ani logiczne, ani niczym uzasadnione dla skarżącego, gdyż to sam skarżący wnosił o przyznanie mu zasiłku celowego. Należy mieć również na uwadze, że nie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czy też niedostarczenie zaświadczenia o dochodach, nie powinno mieć wpływu na podjecie decyzji. Skarżący P. M. jest długoletnim beneficjentem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I., Gmina jest w posiadaniu wszelkiej dokumentacji (w tym zaświadczenia o wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego) oraz innych szczegółowych informacji o skarżącym (m. in. dotyczących jego sytuacji zdrowotnej i rodzinnej). W tych okolicznościach przeprowadzanie dodatkowo wywiadu środowiskowego, jak również żądanie od skarżącego zaświadczenia o uzyskiwanych dochodach z tytułu renty było zbędna dla celów toczącego się postępowania. Znamienne jest również to, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Rz 973/11) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy I. argumentując, że przedwczesnym było uznanie, iż P. M. nie współdziałał z organem administracyjnym przy w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji. Miesięczny dochód skarżącego wynosi 448,03 zł, czego potwierdzeniem jest zaświadczenie będące w posiadaniu Gminy. Kwota netto, po potrąceniach na alimenty, jaką miesięcznie otrzymuje skarżący z tytułu renty wynosi 364,09 zł. Do tej kwoty doliczany jest ryczałtowy dochód w wysokości 83,94 zł jako formalny dochód z gruntu rolnego. Łącznie dochód skarżącego wynosi 448,03 zł, co uprawnia go do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, gdyż dochód ten nie przekracza kwoty 477 zł. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku jedynie w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny musiał tę kontrolę ograniczyć tylko do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.). Przepis ten w chwili wydawania decyzji przez organ stanowił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". "Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści normatywnej i tym samym znaczenia całego przepisu lub też tylko jakiegoś pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji" (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2012 r., I OSK 2267/10, LEX nr 1219101). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w sposób jednoznaczny, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Z jednej strony bowiem opis sposobu naruszenia przepisu powołanego w podstawie skargi kasacyjnej wskazuje, że został on naruszony przez jego niezastosowanie i odmówienie skarżącemu przyznania zasiłku celowego jedynie na tej podstawie, iż nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego, a skarżący nie przedstawił zaświadczenia o uzyskiwanych dochodach, mimo iż – biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy – uzyskanie powyższego dokumentu i przeprowadzenie powyższej czynności nie było konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. Takie ujęcie sposobu naruszenia wskazanej w podstawie kasacyjnej normy prawa materialnego odwołuje się w gruncie rzeczy do oceny prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów, pod kątem tego, czy możliwe było na ich podstawie ustalenie wysokości dochodów skarżącego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z drugiej strony natomiast końcowy fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, że art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. został naruszony poprzez fakt odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, mimo, że wskazany przez skarżącego dochód nie przekracza "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej". Wobec takiej treści zarzutu zauważyć należy po pierwsze, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, odwołując się przy tym do źródeł dowodowych nie powołanych przez organ i sąd. Nie można bowiem skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., II FSK 105/11, LEX nr 1217383). Po drugie, przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej nie było przekroczenie "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej" (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), lecz brak współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej, uniemożliwiający ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki ustawowe do udzielenia pomocy. O tym stanowi zaś art. 11 ust. 2 u.p.s. Autor skargi kasacyjnej polemizuje z ustaleniami organu zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, co do braku współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej, lecz czyni to na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., co z oczywistych względów nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. Ponieważ, z jednej strony, w treści normy zawartej w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. nie ma żadnego odniesienia do tych okoliczności, jakie skarżący kasacyjnie podniósł na uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (brak konieczności w okolicznościach tej sprawy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, posiadania przez organ zaświadczeń co do sytuacji majątkowej skarżącego), a z drugiej strony odmowa przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej nie była wynikiem błędnego ustalenia jego dochodu, czy też przekroczenia przez niego "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej", gdyż między innymi dochodu skarżącego organ właśnie nie zdołał ustalić, a z kolei tego ustalenia skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował odpowiednim zarzutem naruszenia prawa procesowego – skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.