I GSK 1908/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 369/19 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 16 maja 2018 r. nr XLVI/335/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości cen urzędowych i opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 369/19 w ten sposób, że w miejsce "z dnia 16 maja 2019 r." wpisać "z dnia 16 maja 2018 r."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 369/19 oddalił skargę K. Z. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie (dalej: organ lub Rada) z dnia 16 maja 2018 r., nr XLVI/335/2018, w przedmiocie ustalenia wysokości cen urzędowych i opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 32 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przepisy zaskarżonej uchwały Rady nie mają charakteru dyskryminacyjnego ze względu na wiek; 2) art. 32 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przepisy zaskarżonej uchwały Rady nie mają charakteru dyskryminacyjnego ze względu wiek; 3) art. 33 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przepisy zaskarżonej uchwały Rady nie mają charakteru dyskryminacyjnego ze względu na pleć; 4) art. 33 w zw. z art. 67 ust. i Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przepisy zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ostródzie nie mają charakteru dyskryminacyjnego ze względu pleć. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie o zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przy tym jako niewłaściwe jego zastosowanie, o którym mowa w art.174 pkt 1 p.p.s.a., wskazano w ramach wszystkich zarzutów niezastosowanie wskazywanych przepisów, co miało doprowadzić do błędnego uznania przez WSA, iż sporne unormowanie zawarte w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru dyskryminacyjnego. Na gruncie tak sformułowanych zarzutów uprzedniego zaznaczenia wymaga, że zgodnie z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej - możliwe jest także kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/0; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10; zob. także: M. Niezgódka-Medek w: Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex 2021; komentarz do art. 174, pkt 9). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12; z dnia 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15). Istota sporu w sprawie dotyczy ustalenia czy unormowania zawarte w § 3 ust. 2 tiret czwarte uchwały Rady Miejskiej w Ostródzie nr XLVI/335/2018 w sprawie ustalenia wysokości cen urzędowych i opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego (dalej: uchwała) – stanowiące o uprawnieniu emerytów i rencistów w wieku powyżej 60 lat (kobiety) lub 65 lat (mężczyźni) do przejazdów ulgowych – naruszają konstytucyjne zasady równości i zakazu dyskryminacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej przedstawiono argumentację dotyczącą stosowania art. 32 i 33 Konstytucji RP. Wskazano m.in., iż kwestionowany przepis uchwały pomija osoby będące emerytami i rencistami, którzy nie osiągnęli określonego w nim wieku, co oznaczać ma rozróżnienie statusu prawnego adresatów norm w jednej kategorii podmiotów. Natomiast dokonane w tym przepisie rozróżnienie wedle płci świadczy o arbitralności zastosowanych kryteriów (s. 4 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej przywołując art. 64 ust. 1 Konstytucji RP stwierdza, że "do praw majątkowych należy uprawnienie do korzystania z ulgowych przejazdów komunikacją miejską. W konsekwencji art. 32 w zw. z art. 64 Konstytucji RP wprowadzają nakaz równego traktowania i zakaz dyskryminacji w odniesieniu do realizacji (...) prawa do ulgowych przejazdów (...)" (s. 6 skargi kasacyjnej). W odniesieniu zaś do wyartykułowanego w art. 67 Konstytucji RP prawa do zabezpieczenia społecznego w zw. z jej art. 32 podniesiono, że wprowadzają one "nakaz równego traktowania emerytów w odniesieniu do przyznanych im uprawnień związanych z ich statusem i zabezpieczeniem egzystencji" (s. 6 skargi kasacyjnej). Konkludując stwierdzono, że wskazane regulacje konstytucyjne zakazują różnicowania statusu prawnego kobiet i mężczyzn w odniesieniu do ich uprawnień emerytalnych bądź rentowych. Wyartykułowane zarzuty oraz ich uzasadnienie wykazuje, że w odniesieniu do wskazywanych jako naruszone (niezastosowane) art. 64 ust. 1 oraz art. 67 Konstytucji nie podjęto próby wykazania dlaczego te właśnie przepisy powinny lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu - w kontekście wcześniejszych uwag dotyczących wymaganego uzasadnienia niezastosowania w danej sprawie przepisów - nie zasługiwały one na rozpoznanie. Na marginesie zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej pominął, że przepisy zawarte w art. 67 ustawy zasadniczej nie sprecyzowały zakresu i form zabezpieczenia społecznego, zastrzegając jednocześnie tę materię do unormowania ustawowego. To oznacza, że z art. 67 "nie da się więc wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia" (wyrok TK z dnia 6 lutego 2002 r., SK 11/01; OTK-A 2002, nr 1, poz. 2). W odniesieniu do zarzutów niezastosowania art. 32 i 33 Konstytucji RP w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 32 został zastosowany przez Sąd I instancji, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku (v. s. 6-7). WSA dokonał badania kwestionowanego przepisu uchwały z punktu widzenia tego unormowania ustawy zasadniczej, przywołując poglądy Trybunału Konstytucyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor kwestionuje prawidłowość wykładni i zastosowania wyżej powołanych regulacji Konstytucji RP w odniesieniu do dokonanej przez WSA oceny § 3 ust. 2 tiret czwarte uchwały. Są one nieuzasadnione. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że będące przedmiotem rozpoznania uregulowanie uchwały ma charakter dyskryminujący, gdyż w nieuprawniony sposób rozróżnia status emerytów/rencistów z uwagi na płeć i wiek. A ponadto zarzuca także brak uzasadnienia przez Sąd I instancji w odniesieniu do argumentów ustanowienia rozróżnienia płciowego oraz określenia granicy wiekowej osób (emerytów), uprawnionym do ulgowych przejazdów (v. s . 4 i 5 skargi kasacyjnej). W tym ostatnim zakresie w rozpoznawanej skardze nie sformułowano zarzutu procesowego, stąd też NSA jako związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł odnieść się do tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA dokonał w sprawie prawidłowej oceny kwestionowanego unormowania uchwały, które ograniczają uprawnienia do ulgowych przejazdów. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie mają one charakteru dyskryminującego ze względu czy to na wiek, czy to na płeć. Jak się powszechnie przyjmuje, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, z prawnego punktu widzenia, oznacza nakaz traktowania sytuacji osób podobnych/ znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób podobny/tak samo, a zarazem dopuszczenie traktowania podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji (podmiotów odmiennych) w odmienny sposób (zob. m.in.: L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, teza 9 w komentarzu do art. 32, Lex; P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II. Lex 2021, teza 1 do komentarza do art. 32, a także powołane w tych publikacjach orzecznictwo TK). Nie zawsze też, w przypadku zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych dochodzi na naruszenia zasady równości (por. wyrok TK z dnia 5 lipca 2011 r., P 14/10, OTK-A 2011, nr 6 poz. 49). Z kolei zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa (wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r., K 63/07, OTK-A 2010, nr 6, poz. 60). W odniesieniu do realiów niniejszej sprawy istotne jest, że unormowanie zawarte w kwestionowanej regulacji uchwały zawiera identyczne rozróżnienie z punktu widzenia płci oraz wieku jak art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r. - zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia i ogłoszenia uchwały, jak i obecnym). Należy uwzględnić, że Trybunał Konstytucyjny uznał to zróżnicowanie za zgodne z art. 32 i 33 ustawy zasadniczej (przywoływany wcześniej wyrok o sygn. K 63/07). Podobnie jak za zgodne z tymi przepisami konstytucyjnymi uznał dalsze zróżnicowanie wieku emerytalnego wśród kobiet oraz wśród mężczyzn w zależności od okresu urodzenia (wyrok TK z dnia 7 maja 2014 r., K 43/13, OTK-A 2014, nr 5, poz. 50 dotyczący uchylonych z dniem 1 października 2017 r. ust. 1a i ust. 1b w art. 24 u.e.r.). Skoro zatem § 3 ust. 2 tiret czwarte uchwały zawiera takie same indykatory rozróżnienia jak art. 24 ust. 1 u.e.r. to nieuzasadnione byłoby twierdzenie, iż akt prawa miejscowego narusza przepisy art. 32 i art. 33 Konstytucji RP. Wskazania także wymaga, że prawodawca lokalny uprawnienia do przejazdów ulgowych uregulował jednolicie dla osób spełniających określone kryteria (analogiczne do ustawowych) i nie miał obowiązku uwzględnienia wyłącznie kryterium/statusu bycia emerytem (rencistą). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Sądu I instancji. W komparycji wskazano bowiem wadliwie rok zaskarżonej uchwały.