II OSK 3398/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Słomniki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 922/19 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Słomniki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 922/19 oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy Słomniki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013 - 2015 w programie ochrony powietrza (POP) dla województwa małopolskiego, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr [...] z [...] września 2013 r. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Małopolski WIOŚ przeprowadził w okresie od 21 listopada 2016 r. do 16 grudnia 2016 r. kontrolę wykonania zadań określonych w POP przez Burmistrza Miasta i Gminy Słomniki. W ramach kontroli stwierdzono, że Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Gminy Słomniki na lata 2013 - 2015, które zostały określone w POP. Z protokołu kontroli nr WIOS-KRAK [...] wynika, iż na podstawie informacji uzyskanych od lokalnych sprzedawców i instalatorów kotłów oszacowano, że w latach 2013 - 2015 na terenie kontrolowanej gminy zainstalowano 60 nowych pieców. Analiza opisu działania wskazanego w pkt. 3.1.1.2 POP określającego główne działania naprawcze dla Małopolski wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekologiczną, tj. eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania, jednoznacznie wskazuje, że gminy powinny udzielić dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskich emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe. Zgodnie z POP jednostkami realizującymi zadanie opisane w punkcie 3.1.1.2 POP są organy wykonawcze wskazanych gmin, w omawianym przypadku jest to Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki, a nie mieszkańcy gminy. Podobne stanowisko zajął Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki nie wykazując w rocznych sprawozdaniach z realizacji zadań określonych w POP, 60 wymian wykonanych przez osoby fizyczne bez wsparcia finansowego ze strony jednostki odpowiedzialnej za realizację zadania tj. Burmistrza Miasta i Gminy Słomniki. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, nie można przyjąć za Małopolskim WIOŚ, iż strona w latach 2013 - 2015 wykonała 60 wymian. Jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ Małopolski WIOŚ w sentencji zaskarżonej decyzji uznał, iż strona nie wywiązała się z realizacji zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP, a co za tym idzie nie osiągnięto wymaganego efektu ekologicznego. Dlatego też, pomimo nieprawidłowej oceny organu I instancji, istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ I instancji. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że brak realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 POP skutkowało nieosiągnięciem wymaganego efektu ekologicznego. W ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt. 3.1.1.2 POP określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania. Program ten określa wymagany efekt ekologiczny dla Gminy Słomniki poprzez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 15,01 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 14,78 6Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,008 Mg/rok, dwutlenku siarki SO2 o 33,86 Mg/rok, dwutlenku węgla CO2 o 1 538,56 Mg/rok. Według autorów opracowania w celu osiągnięcia ww. wartości niezbędna jest likwidacja w 498 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 498 sztuk). Zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Sprawozdanie z realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego za okres 2013-2015", Gmina Słomniki w latach 2013 - 2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 15,01 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie Słomniki wyniósł 0,05 Mg. W pkt. 3.1.1.4 POP dotyczącym rozbudowy sieci gazowej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników dla Gminy Słomniki przewidziano obowiązek podłączenia do sieci gazowej i wymiany ogrzewania na gazowe dla 209 obiektów. Podobnie jak w przypadku wcześniej opisanego zadania jednostką odpowiedzialną za realizację zadania określonego w pkt 3.1.1.4 jest Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki. Z ustaleń kontroli wynika, że w latach 2013 - 2015 Burmistrz Gminy i Miasta Słomniki nie realizował zadania. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż nie realizując zadania nie osiągnięto zakładanego efektu ekologicznego polegającego na ograniczeniu w latach 2013 - 2015 emisji: pyłu PM 10 o 8,14 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 8,02 Mg/rok, dwutlenku siarki SO2 o 18,15 Mg/rok, dwutlenku węgla CO2 o 770,42 Mg/rok. Organ odwoławczy uznał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym Małopolski WIOŚ wydając zaskarżoną decyzję oparł się na materiale dowodowym zebranym podczas przeprowadzonej kontroli, w tym na protokole kontroli nr WIOS-KRAK [...], który sporządzony w myśl art. 11 ustawy o Inspekcji ochrony środowiska stanowi dokument urzędowo sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie działania tego organu. Stanowi więc dowód na to, co zastało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 §1 k.p.a.). Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, to zarząd województwa jest odpowiedzialny za opracowanie projektu programu ochrony powietrza. Mając na uwadze powyższe oraz brzmienie art. 19 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, Małopolski WIOŚ nie jest organem, uprawnionym do oceny zapisów POP. Dlatego też przedmiotem analizowanego postępowania administracyjnego nie może być ocena jego zapisów. Zgodnie z art. 96a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska sprawuje wyłącznie nadzór nad realizacją zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Małopolski WIOŚ przy wymierzaniu kary pieniężnej Burmistrzowi Miasta i Gminy Słomniki, kierował się interesem społecznym, gdyż niezrealizowanie zadań nałożonych w POP skutkuje brakiem poprawy jakości powietrza, co prowadzi do obniżenia komfortu życia mieszkańców Gminy Słomniki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 315a ustawy Prawo ochrony środowiska nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w określonej przez ustawodawcę wysokości. Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy nakłada karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, czy okoliczności. Ponadto, burmistrz jako organ ochrony środowiska określony w art. 376 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ma obowiązek zapewnić mieszkańcom jak najlepszą jakość powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszania poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 lutego 2019 r. wniósł Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki. Skarżący w zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasad postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i art. 78 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego, w tym pominięcie przy rozpoznaniu sprawy dowodów zawnioskowanych przez stronę postępowania oraz pominięcie przy wydaniu decyzji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego (wystarczającego) uzasadnienia faktycznego decyzji tzn. brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ponadto skarżący zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie przez organ, że zaistniały przesłanki uzasadniające nałożenie kary na Burmistrza Gminy Słomniki. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6. Z kolei według art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W ocenie Sądu z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym. Zatem to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przeprowadzonej przez WIOŚ w Gminie Słomniki, w dniach 21 listopada – 16 grudnia 2016 r., kontroli wykonania zadań określonych w programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013 r. (protokół kontroli Nr WIOS-KRAK [...]), Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Gminy Słomniki w programie ochrony powietrza (dalej: POP) w latach 2013-2015. W szczególności nie zostały zrealizowane zadania w zakresie: - określonym w punkcie 3.1.1.2 POP dot. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości (498 pieców przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne — realizacja 60, co stanowi 12%), - określonym w punkcie 3.1.1.2 POP dot. stosowania zachęt finansowych dla mieszkańców w zakresie wymiany systemów grzewczych, - określonym w punkcie 3.1.1.4 POP dot. przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (przyłączenie do sieci 209 obiektów - realizacja 0%), - określonym w punkcie 3.1.1.2 POP dot. osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego. W ocenie Sądu w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP w pkt 3.1.1.2, 3.1.1.4. A zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę. Nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10.000 zł do 500.000 zł. W niniejszej sprawie kara została wymierzona w najniższej przewidzianej przez przepis wysokości. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę oceny o niezrealizowaniu w terminie określonych w POP działań dotyczących Gminy Słomniki. Dowodem w sprawie był protokół kontroli Nr WIOS-KRAK [...] przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, że "Główny Inspektor Ochrony Środowiska badając sprawę pominął fakt, że wszelkie wyjaśnienia w sprawie znalazły się w protokole kontroli nr WIOS- KRAK [...], w którym kontrolowany oprócz przedstawienia działań prowadzonych w przedmiocie ochrony powietrza na terenie Gminy Słomniki zastrzegł uwagę generalną, że wielkości umieszczone w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego". (Uchwała Nr [...] z dnia [...].09.2013 r. Sejmiku Województwa Małopolskiego) - punkt 3.1.1.2. odnośne liczby pieców do wymiany określone w programie nie były konsultowane z Gminą Słomniki oraz wniósł, że wielkości przyjęte w programie dla Gminy Słomniki są niemożliwe do zrealizowania w tak krótkim czasie, biorąc pod uwagę możliwości finansowe Gminy i jej mieszkańców oraz bardzo ograniczone możliwości pozyskania środków zewnętrznych. Ponadto przyłączenie 209 obiektów do sieci gazowej było niemożliwe do zrealizowania. Na terenie Gminy Słomniki istnieje słabo rozbudowana sieć gazowa, a gazownia niechętnie rozbudowuje sieci gazowe, ze względu na brak potencjalnych odbiorców gazu, motywuje że takie inwestycje są dla nich nieopłacalne." W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie miały znaczenia w sprawie, w której decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Mogą być one natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego, a do takich zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza. W postępowaniu takim bada się, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Słomniki, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ obrazę przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego pominięcie i przyjęcie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jest bezwzględnie związany aktami prawa miejscowego, poza postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych aktów prawa (w tej sprawie uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego przyjmującą Program Ochrony Powietrza dla Województwa Małopolskiego); 2/ obrazę art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez przyjęcie, iż Burmistrz Gminy Słomniki miał "interes prawny" w złożeniu skargi na uchwałę Sejmiku Województwa w przedmiocie Programu Ochrony Powietrza i miał legitymację do zainicjowania postępowania przed sądami administracyjnymi w przedmiocie kontroli zgodności z prawem takiego aktu prawa miejscowego; 3/ obrazę art. 315a ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w zakresie realizowania wojewódzkiego Programu Ochrony Powietrza "organem odpowiedzialnym" na terenie gminy jest właściwy organ wykonawczy gminy, w tym wypadku Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że obraza art. 178 ust. 1 Konstytucji RP polega na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał się bezwzględnie związany Uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr [...]z dnia [...] września 2013 r. przyjmującą Program Ochrony Powietrza dla Województwa Małopolskiego. Przedmiotowy przepis Konstytucji RP wyraźnie artykułuje normę prawną, że sędziowie podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. Tak więc niezależnie od procedury dochodzenia przed sądami administracyjnymi stwierdzenia nieważności danego aktu prawa miejscowego, Sądy w każdym postępowaniu są kompetentne do odmowy zastosowania danego aktu prawa miejscowego bądź poszczególnych jego zapisów. Oczywiście taka decyzja procesowa nie może być arbitralna i wymaga konkretnej analizy prawnej oraz ma skutek tylko w ramach tego postępowania, w którym sąd skorzystałby z takiej możliwość. Nie ma podstaw do zawężania wykładni tego przepisu, który realizuje zasadę państwa prawnego i służy właściwej realizacji prawa ustawowego oraz ułatwia ochronę słusznych prawnych interesów zainteresowanych podmiotów. Obraza przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa sprowadza się do tego, że Sąd przyjął, że organ wykonawczy gminy ma "interes prawny" we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu samorządu wojewódzkiego. Ten błąd Sądu I instancji doprowadził do niesłusznego pominięcia części zarzutów skargi. Materialnie można skutecznie podnosić zarzut obrazy art. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazującego uwzględnienie zasady zrównoważonego rozwoju przy przyjmowaniu programów ochrony środowiska, tym bardziej, że skarżący podnosił brak konsultacji z gminą Programu Ochrony Powietrza i pominięcia specyfiki gminy, która jest gminą rolniczą. Przepis art. 315a ust. 1 pkt. 3) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska został obrażony poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organem odpowiedzialnym za realizację wojewódzkiego Programu Ochrony Powietrza jest organ wykonawczy danej gminy. Sytuacja prawnie jest skomplikowana i należałoby przeanalizować kompetencje w powiązaniu z konkretnymi działaniami organów każdego z trzech szczebli administracji samorządowej. W szczególności art. 17 ust. 2 pkt 3) ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje, iż w przypadku programów gminnych właściwy do opiniowania jest organ wykonawczy powiatu, a na tym etapie przyjmowania/stosowania Gminnego Programu Ochrony Środowiska wątpliwości nie było. Pełnomocnik skarżącej Gminy wskazał, że nie tylko błędnie organy obu instancji prowadziły ustalenia faktyczne w zakresie wymienionych piecy węglowych, ale samo ustalenie poziomu zanieczyszczeń powietrza, mając na uwadze, że Raport o stanie środowiska w województwie małopolskim w latach 2013-2015 Wojewódzkiego Inspektora Środowiska nie wspomina o Mieście i Gminie Słomniki. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że sądy w zakresie orzekania nie są związane regulacjami aktów prawa miejscowego, zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wynika z tego niezbywalne i powszechnie uznawane prawo sądów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisów aktu prawa miejscowego uznanych przez sąd za sprzeczne z ustawą. "Sądy rozpoznające sprawy są bowiem uprawnione do badania zgodności przepisów rozporządzeń z Konstytucją i ustawami" (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 725/07). Wyjaśnić jednak należy, że odmowa zastosowania musi opierać się na wykazanej niezgodności z aktem rangi ustawowej. Zasadniczym powodem do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego musi być wskazanie na jego wadliwość względem norm ustawy lub Konstytucji, taki zakres związania wynika bowiem dla sądów z art. 178 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2200/15). Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie. Wskazywane przez skarżącą gminę wadliwości uchwały (brak konsultacji z gminą, brak możliwości finansowych gminy dla realizacji programu) nie mogą świadczyć o niezgodności z aktem rangi ustawowej. Jedynie w przypadku rozpoznawania skargi na akt prawa miejscowego złożonej w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa szerszy jest zakres kontroli sądu administracyjnego. Powyższe wyjaśnienie dotyczy również zarzutu sformułowanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej, który należy uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec wskazywanych przez gminę Słomniki zarzutów odnoszących się do braku konsultacji ze skarżącą gminą przed uchwaleniem programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr [...]z dnia [...] września 2013 r. oraz braku możliwości finansowych gminy dla realizacji programu, Sąd I instancji słusznie wyjaśnił, że powyższe okoliczności mogą być jedynie przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 2019 r., poz. 512) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Niewątpliwie uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ww. przepisu. Skargę w trybie art. 90 ust. 1 oraz 91 ust. 1 ww. ustawy może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej - wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne. Skarżąca gmina nie wniosła skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Odnosząc się do zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej kwestionującej, że organem odpowiedzialnym w zakresie realizowania POP jest Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki wyjaśnić należy, że zgodnie z pkt 3 załącznika Nr 1 do uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zatytułowanym "Działania naprawcze" wskazano, że głównym działaniem naprawczym dla Małopolski wyróżniającym się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania. W opracowanej tabeli znajduje się ppkt "jednostka realizująca zadanie" wyjaśniający, że odpowiedzialnym za realizację działania są organy wykonawcze gmin. W kolumnie drugiej wskazano Burmistrza Słomników. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.