IV SA/Wa 922/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...] lutego 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą Poś", po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w kwocie [...] zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata [...]-[...] w programie ochrony powietrza dla województwa [...] uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., zwanego dalej "POP", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "[...] WIOS" decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy [...], dalej zwanego również "Stroną", karę pieniężną w kwocie [...] zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP tj.: • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dot. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości ([...] pieców przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne — realizacja [...], co stanowi 12%), • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dot. stosowania zachęt finansowych dla mieszkańców w zakresie wymiany systemów grzewczych, • zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 POP dot. przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (przyłączenie do sieci [...] obiektów - realizacja 0%), • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dot. osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego. Od ww. decyzji Strona złożyła odwołanie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie ustalił, że [...] WIOŚ przeprowadził w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. kontrolę wykonania zadań określonych w POP przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W ramach kontroli stwierdzono, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Gminy [...] na lata [...] - [...], które zostały określone w POP. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, iż na podstawie informacji uzyskanych od lokalnych sprzedawców i instalatorów kotłów oszacowano, że w latach [...] - [...] na terenie kontrolowanej gminy zainstalowano [...] nowych pieców. Analiza opisu działania wskazanego w pkt. 3.1.1.2 POP określającego główne działania naprawcze dla [...] wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekologiczną, tj. eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania, jednoznacznie wskazuje, że gminy powinny udzielić dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskich emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe. Zgodnie z POP jednostkami realizującymi zadanie opisane w punkcie 3.1.1.2 POP są organy wykonawcze wskazanych gmin, w omawianym przypadku jest to Burmistrz Miasta i Gminy [...], a nie mieszkańcy gminy. Podobne stanowisko zajął Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie wykazując w rocznych sprawozdaniach z realizacji zadań określonych w POP, [...] wymian wykonanych przez osoby fizyczne bez wsparcia finansowego ze strony jednostki odpowiedzialnej za realizację przedmiotowego zadania tj. Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, nie można przyjąć za [...] WIOŚ, iż Strona w latach [...] - [...] wykonała [...] wymian. Jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ [...] WIOŚ w sentencji zaskarżonej decyzji uznał, iż Strona nie wywiązała się z realizacji zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP, a co za tym idzie nie osiągnięto wymaganego efektu ekologicznego. Dlatego też, pomimo nieprawidłowej oceny organu I instancji, istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ I instancji. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że brak realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 POP skutkowało nie osiągnięciem wymaganego efektu ekologicznego. W ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt. 3.1.1.2 POP określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania. Program ten określa wymagany efekt ekologiczny dla Gminy [...] poprzez ograniczenie w latach [...]-[...] emisji: pyłu PM 10 o 15,01 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 14,78 6Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,008 Mg/rok, dwutlenku siarki SO2 o 33,86 Mg/rok, dwutlenku węgla CO2 o 1 538,56 Mg/rok, według autorów powyższego opracowania w celu osiągnięcia ww. wartości niezbędna jest likwidacja w [...] lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na [...] sztuk). Należy również zauważyć, iż zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Sprawozdanie z realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] za okres [...]-[...]", Gmina [...] w latach [...] - [...] nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 15,01 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie [...] wyniósł 0,05 Mg. Na podstawie powyższych informacji można stwierdzić, iż nie uzyskano wymaganego efektu ekologicznego. W pkt. 3.1.1.4 POP dot. rozbudowy sieci gazowej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników dla Gminy [...] przewidziano obowiązek podłączenia do sieci gazowej i wymiany ogrzewania na gazowe dla [...] obiektów. Podobnie jak w przypadku wcześniej opisanego zadania jednostką odpowiedzialną za realizacje zadania określonego w pkt 3.1.1.4 jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Z ustaleń kontroli wynika, że w latach 2013 - 2015 Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie realizował przedmiotowego zadania. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż nie realizując przedmiotowego zadania nie osiągnięto zakładanego efektu ekologicznego polegającego na ograniczeniu w latach [...] - [...] emisji: ▪ pyłu PM 10 o 8,14 Mg/rok, ▪ pyłu PM 2,5 o 8,02 Mg/rok, ▪ dwutlenku siarki SO2 o 18,15 Mg/rok, ▪ dwutlenku węgla CO2 o 770,42 Mg/rok. Organ odwoławczy uznał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym [...] WIOŚ wydając zaskarżoną decyzję oparł się na materiale dowodowego zebranym podczas przeprowadzonej kontroli, w tym na protokole kontroli nr [...], który sporządzony w myśl art. 11 ustawy IOS stanowi dokument urzędowo sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie działania tego organu. Stanowi więc dowód na to, co zastało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 §1 Kpa). Dalej Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy Poś, to zarząd województwa jest odpowiedzialny za opracowanie projektu programu ochrony powietrza. Mając na uwadze powyższe oraz brzemiennie art. 19 Kpa w myśl którego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, [...] WIOŚ nie jest organem, uprawnionym do oceny zapisów POP. Dlatego też przedmiotem analizowanego postępowania administracyjnego nie może być ocena jego zapisów. Zgodnie z art. 96a ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska sprawuje wyłącznie nadzór nad realizacją zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, [...] WIOŚ przy wymierzaniu kary pieniężnej Burmistrzowi Miasta i Gminy [...], kierował się interesem społecznym, gdyż niezrealizowanie zadań nałożonych w POP skutkuje brakiem poprawy jakości powietrza, co prowadzi do obniżenia komfortu życia mieszkańców Gminy [...]. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że art. 105 Kpa w analizowanym postępowaniu nie ma zastosowania, gdyż owe postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 315a ustawy Poś nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w określonej przez ustawodawcę wysokości. Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy nakłada karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, czy okoliczności. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary ani miarkowania jej wysokości poza ustalonymi w przepisie granicami. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 697/16. Wobec powyższego, Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska Burmistrza Gminy i Miasta [...], iż [...] WIOŚ niewłaściwie zastosował art. 315a ustawy Poś. Ponadto, burmistrz jako organ ochrony środowiska określony w art. 376 ust. 1 ustawy Poś, ma obowiązek zapewnić mieszkańcom jak najlepszą jakość powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszania poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dlatego też Burmistrz Miasta i Gminy [...] powinien w sposób kompletny i terminowy wykonać wszystkie zadania nałożone w POP, którego celem jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r. wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Skarżący w zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasad postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: ▪ art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i art. 78 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego, w tym pominięcie przy rozpoznaniu sprawy dowodów zawnioskowanych przez stronę postępowania oraz pominięcie przy wydaniu decyzji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; ▪ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego (wystarczającego) uzasadnienia faktycznego decyzji tzn. brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; ▪ art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ponadto skarżący zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie przez Organ, że zaistniały relewantne przesłanki uzasadniające nałożenie kary na Burmistrza Gminy [...]. Wobec podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej decyzji za wadliwą i uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jak również zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej ustawy. Stosownie do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6. Z kolei według art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tej ustawy w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym. Zatem to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. W niniejszej sprawie, jak wynika z przeprowadzonej przez WIOŚ w Gminie [...], w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2016 r., kontroli wykonania zadań określonych w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013 r. (protokół kontroli Nr [...]), Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Gminy [...] w programie ochrony powietrza (dalej: POP) w latach [...]-[...]. W szczególności nie zostały zrealizowane zadania w zakresie: • określonym w punkcie 3.1.1.2 POP dot. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości ([...] pieców przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne — realizacja [...], co stanowi 12%), • określonym w punkcie 3.1.1.2 POP dot. stosowania zachęt finansowych dla mieszkańców w zakresie wymiany systemów grzewczych, • określonym w punkcie 3.1.1.4 POP dot. przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (przyłączenie do sieci [...] obiektów - realizacja 0%), • określonym w punkcie 3.1.1.2 POP dot. osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego. W ocenie Sadu, powyższe wskazuje, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś, gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP w pkt 3.1.1.2, 3.1.1.4. A zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę. Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze" . Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10.000zł do 500.000zł. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona w najniższej przewidzianej przez przepis wysokości. W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę oceny o niezrealizowaniu w terminie określonych w POP działań dotyczących Gminy [...]. Dowodem w sprawie był protokół kontroli Nr [...] przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. Odnosząc się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, iż "Główny Inspektor Ochrony Środowiska badając sprawę pominął fakt, że wszelkie wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie znalazły się w protokole kontroli NR [...], w którym kontrolowany oprócz przedstawienia działań prowadzonych w przedmiocie ochrony powietrza na terenie Gminy [...] zastrzegł uwagę generalną, że wielkości umieszczone w Programie ochrony powietrza dla województwa [...]". (Uchwała Nr [...] z dnia [...].09.2013 r. Sejmiku Województwa [...] - punkt 3.1.1.2. odnośne liczby pieców do wymiany określone w przedmiotowym Programie nie były konsultowane z Gminą [...] oraz wniósł, że wielkości przyjęte w Programie dla Gminy [...] są niemożliwe do zrealizowania w tak krótkim czasie, biorąc pod uwagę możliwości finansowe Gminy i jej mieszkańców oraz bardzo ograniczone możliwości pozyskania środków zewnętrznych. Ponadto przyłączenie [...] obiektów do sieci gazowej było nie możliwe do zrealizowania. Na terenie Gminy [...] istnieje słabo rozbudowana sieć gazowa, a Gazownia niechętnie rozbudowuje sieci gazowe, ze względu na brak potencjalnych odbiorców gazu, motywuje że takie inwestycje są dla nich nieopłacalne." Powyższe okoliczności nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, w której decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 Poś. Mogą być one natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego, a do takich zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza. W postępowaniu takim bada się, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.