II OSK 697/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2089/15 w sprawie ze skargi Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 maja 2015 r. nr DliO-420/145/2015/oł w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2089/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 maja 2015 r., nr DIiO-420/145/2015/oł, i utrzymaną nią w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2014 r., nr WIOŚ-I.KP.7062.2.1.2015.msz, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "GIOŚ", utrzymał w mocy ww. decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "WIOŚ", nakładającą na Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako Sejmik) administracyjną karę pieniężną w kwocie 10000 zł za niedotrzymanie terminu określenia, w drodze uchwały, programu ochrony powietrza dla strefy warmińsko-mazurskiej oraz planów działań krótkoterminowych dla strefy miasta Olsztyn, strefy miasta Elbląg oraz strefy warmińsko-mazurskiej. Podstawę ww. decyzji stanowił art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232). Stanowi on, że w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji przekazał Zarządowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego wyniki oceny oraz klasyfikację stref powietrza uwzględniając nowe przepisy wprowadzone ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, a w związku z tym wymagany termin przyjęcia przez Sejmik uchwał dla wskazanych stref należało ustalić, uwzględniając datę wejścia w życie przepisów ustalających wymagania, formę sporządzenia i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza oraz zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza. Wskazał, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 914) weszło w życie z dniem 3 października 2012 r. A zatem przy ustalaniu ostatecznego terminu przyjęcia przez Sejmik wymaganych uchwał należało uwzględnić upływ 18 miesięcznego terminu, tj. datę 2 kwietnia 2014 r. Organ uznał, że skoro Sejmik przyjął przedmiotowe uchwały w dniu 16 lutego 2015 r., to termin ich uchwalenia znacznie przekroczył okres 18-tu miesięcy od daty wejścia w życie ww. rozporządzenia. Oznacza to nieterminowe ich przyjęcie. Zdaniem organu, w tej sytuacji WIOŚ był zobowiązany wymierzyć, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że w przypadku gdy nie otrzymał on od Zarządu Województwa w wymaganym terminie projektów ww. programu i planów, to nie on jest odpowiedzialny za nieterminowe uchwalenie ww. uchwał. Dalej organ podał, że sejmik województwa jako organ ochrony środowiska zgodnie z art. 376 pkt 2a ustawy jest właściwy podmiotowo do zastosowania art. 315a. Wskazał przy tym, ze wymierzając karę administracyjną organ nie bada po czyjej stronie leży wina w niedochowaniu określonego ustawą terminu. Jednocześnie podał, że z uwagi na liczne monity kierowane przez Sejmik pod adresem zarządu Województwa – zastosowana w sprawie kara została wymierzona w najniższej wysokości. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Semik Województwa Warmińsko-Mazurskiego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia art. 315 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2089/15, uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ z aktualnego orzecznictwa wynika, że koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 1994 r., U 7/93; z 3 listopada 2004 r., K 18/03). Przy wymierzaniu kar administracyjnych należy zatem brać pod uwagę nie obiektywny lecz subiektywny element zawinienia przy czym ciężar dowodu w tym zakresie leży po stronie zobowiązanego. (por. np. W. Radecki [w:] M. Górski, M. Pchałek i inni: Prawo ochrony Środowiska. Komentarz, Beck 2011, s. 1066). W kontrolowanej sprawie organy w ogóle nie analizowały argumentów Sejmiku, uniemożliwiły mu zatem wykazanie, że uchybienie terminowi było wynikiem okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności. W okolicznościach tej sprawy to Zarząd Województwa jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu stosownej uchwały dot. programu ochrony powietrza, który to projekt przekazuje Semikowi celem podjęcia uchwały. Ponadto Sąd wyjaśnił, że charakter przedmiotowej sprawy wyklucza udział w postępowaniu jako jego strony Zarządu Województwa. Sąd wskazał, że celem art. 315a Prawa ochrony środowiska jest nadzór nad dotrzymaniem terminu dotyczącego czynności ostatecznej, tj. terminu wiążącego sejmik województwa. Jednak czynności poprzedzające ten etap sprawdzane są pierwszoplanowo na podstawie art. 96a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. przez wojewodę przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Powyższe ma znaczenie dla wyniku kontrolowanego postępowania gdyż organy zarzuciły Sejmikowi, że ponosi on odpowiedzialność za wykonanie przepisów ustawy w ramach wynikającego z ustawy o samorządzie województwa nadzoru nad pracami Zarządu Województwa, nie odniosły się natomiast do przepisów ustawy wskazujących na to, że nadzór nad terminowym uchwaleniem spornych planów sprawuje wojewoda. Jak wynika z zarzutów skargi, WIOŚ w okresie 6-12 czerwca 2014 r. przeprowadził kontrolę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego i w zakresie terminu uchwalenia programów ochrony powietrza wyznaczył Sejmikowi termin, który w dacie zainicjowania postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jeszcze nie ekspirował. Akta sprawy nie zawierają danych dotyczących wyżej wymienionej kontroli, pomimo że Sejmik powoływał okoliczności z nią związane zarówno w swoim odwołaniu jak i w samej skardze. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji okoliczności te pomija, a akta zawierają szczątkową dokumentację w tym zakresie. Postępowanie prowadzące do nałożenia na Sejmik kary administracyjnej nie wyjaśnia zatem wszelkich istotnych okoliczności sprawy (kilkukrotne monity skierowane do Zarządu Województwa o podjęcie działań zgodnych z ustawą; nadzór WIOŚ sprawowany w trybie art. 96a Prawa ochrony środowiska). W nawiązaniu do zasady subiektywizacji winy, Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma też odniesienia do zgłaszanego przez Sejmik zarzutu niezabezpieczenia przez wojewodę środków finansowych na realizację opisywanych zadań. Skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 378 ust. 4 ustawy zadania samorządu województwa, o których mowa w jej art. 91 ust. 1, 3, i 5 i art. 92 ust. 1 – są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a wydatki na ich finansowanie planowane są w budżetach wojewodów. Wskazał, że na przestrzeni lat 2011-2013 wielokrotnie monitował w tej sprawie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Przy orzekaniu o finansowej odpowiedzialności skarżącego za nieterminowe wywiązanie się z przepisów ustawy organ powinien zatem nie tylko uwzględnić okoliczność sprawowania przez wojewodę nadzoru nad wykonaniem ww. zadania, ale też czy ów odpowiedzialny za nadzór podmiot zabezpieczył na jego realizację środki w budżecie. Organ II instancji nie odniósł się do tego zagadnienia, przyjmując automatyczną odpowiedzialność organu stanowiącego samorządu województwa za przekroczenie terminu przyjęcia planów, pomimo że w odwołaniu wykazano, że Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego dokonał tego w ciągu 12 dni od dnia wpływu projektów uchwał. Powyższe braki postępowania musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przy orzekaniu organy w ogóle nie uwzględniły i nie oceniły argumentów strony skarżącej arbitralnie wskazując (w ocenie Sądu niezasadnie), że w przypadku zaistnienia przesłanek z ustawy polegających na przekroczeniu terminu uchwalenia planów określona w art. 315a kara pieniężna jest nieuchronna (obligatoryjna), a zadaniem organu jest jedynie miarkowanie jej wysokości. W ocenie Sądu, postępowanie powinno być przeprowadzone od początku z uwzględnieniem określonego w ustawie toku postępowania w konfrontacji ze stosownymi działaniami organów nadzoru, i dopiero przyjęcie, że Sejmik nie uczynił wszystkiego, czego można było od niego rozsądnie wymagać, będzie uprawniało organy do nałożenia przewidzianej w ustawie kary administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GIOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu W warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 315a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 89 ust. 1, art. art. 91 ust. 1, 3, i 5 i art. 92 ust. 1, art. 96a ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska przez błędne przyjęcie, że: - nałożenie kary przez WIOŚ powinno mieć miejsce dopiero po wykazaniu, że "powołany wprost w ustawie organ, a więc wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawował skutecznie nadzór nad terminowym uchwaleniem programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych", w sytuacji gdy przepis sankcyjny takich wymogów nie wprowadza; - wykazanie przez Sejmik Województwa, że nie ponosi winy za nieuchwalenie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych i dołożył wszelkiej staranności w tym zakresie może doprowadzić do przyjęcia, że nie podlega on sankcji w postaci kary administracyjnej, w sytuacji gdy zdaniem organu II instancji, przepis sankcyjny w zakresie nałożenia kary jest obligatoryjny, a wskazywane przez Sąd okoliczności, w postaci braku winy, prawidłowości nadzoru organów nad sejmikiem czy należytej staranności sejmiku mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość, w granicach ustalonych przez art. 315a Prawa ochrony środowiska. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy I i II instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy zdaniem organu II instancji wszystkie okoliczności niezbędne do nałożenia kary i określenia jej wysokości zostały zbadane, stąd wobec uznania przez organy I i II instancji obligatoryjności kary i zbadania innych okoliczności nałożono karę w najniższej możliwej wysokości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wadliwie uzależnił istnienie obiektywnej odpowiedzialności Sejmiku Województwa od uprawnień kontrolnych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynikających z art. 96a Prawa ochrony środowiska. Przepis ten miał bowiem za zadanie umożliwić poddanie zewnętrznej kontroli działalności województwa w zakresie powstawania programów ochrony powietrza, a nie dodatkowo rozszerzenie odpowiedzialności wojewody i jemu podległych służb (WIOŚ) za działanie, które zgodnie z art. 91 Prawa ochrony środowiska należy wyłącznie do organów samorządu województwa (sejmiku i zarządu). Dlatego należy w okolicznościach prawnych tej sprawy stwierdzić, że kwestia odpowiedzialności Sejmiku za terminowe podjęcie uchwały dotyczy także działań zarządu województwa, który opracowuje projekt uchwały następnie przedstawianej sejmikowi województwa do uchwalenia. Na kwestie ponoszenia tej odpowiedzialności nie mają wpływu kompetencje nadzorcze wojewody (jego służby WIOŚ), które polegają na kontroli terminowości uchwalania programów ochrony powietrza (art. 96a Prawa ochrony środowiska jest nośnikiem normy prawnej, dającej podstawę zewnętrznej kontroli nad działalnością województwa w zakresie planów ochrony powietrza; w innym wypadku taka działalność województwa byłaby poza jakąkolwiek zewnętrzną kontrolą – precyzuje kompetencje nadzorcze wojewody z art. 78-88 ustawy o samorządzie województwa; dlatego art. 315a Prawa ochrony środowiska nie należy traktować tylko jako przepis represyjny, ale przede wszystkim jako prewencyjny). Natomiast wnioski pokontrolne ewentualnie mogą zaostrzyć sposób postrzegania tej odpowiedzialności w tym w przypadku, a w tej sprawie WIOŚ po przeprowadzeniu kontroli wyznaczył stosowny termin Sejmikowi, który nie został i tak dotrzymany. Ponadto wskazywana przez Sąd I instancji kwestia kierowania przez Sejmik monitów do Zarządu Województwa jest drugorzędna dla ponoszenia przez Sejmik odpowiedzialności za nieterminowe uchwalenie planu ochrony powietrza. Wynika to ze wzajemnego powiązania organów samorządowych województwa, które wynikają z ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy to sejmik województwa kontroluje działalność zarządu województwa, a zgodnie z art. 91 ust. 3 Prawa ochrony środowiska ma obowiązek podjęcia uchwały, której projekt opracowuje zarząd województwa. Wynika z tego, że to w ramach wewnętrznej struktury samorządowej szczebla wojewódzkiego jej organy, tj. sejmik, zarząd i marszałek, który organizuje pracę zarządu województwa, powinny zadbać o terminowe uchwalenie przedmiotowych programów. Te organy to przedstawiciele tej samej regionalnej wspólnoty samorządowej, a w tej sprawie ich działania dotyczą jednej i tej samej procedury powstawania planów ochrony powietrza. Z treści art. 91 Prawa ochrony środowiska wynika, że w procedurze uchwalania planów ochrony powietrza uczestniczą sejmik i zarząd tego samego województwa. Jednak naruszenia obowiązków w tym zakresie ustawodawca obarczył odpowiedzialnością jedynie sejmik, co wynika z art. 315a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, wiążąc karę ze skutkiem końcowym w postaci niedotrzymania ustawowego terminu uchwalania programów ochrony powietrza. Takie stanowisko potwierdzają normy prawne zawarte w ustawie o samorządzie województwa (art. 30), jak i w statucie Województwa Warmińsko-Mazurskiego (Dz.Urz.Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2016 r., poz. 4971), gdzie uregulowano rolę komisji rewizyjnej (§§ 33-42) i sposób jej działania także w odniesieniu do czynności kontrolnych mających za przedmiot niezgodną z prawem działalność zarządu województwa. Chodzi bowiem o sprawne i zgodne z prawem funkcjonowanie organów administracji publicznej także na szczeblu regionalnym jakim jest samorząd województwa i w konsekwencji z uwagi na brak odpowiedniego funkcjonowania struktury samorządowej wskazany ustawowo organ tej jednostki ponosi odpowiedzialność nie tylko polityczną (brak absolutorium dla zarządu), ale i w postaci otrzymania kary pieniężnej, co obciąża w tym przypadku sejmik województwa. Ponadto odmienne wyłożenie ww. przepisów mogłoby stanowić źródło patologii organizacyjnej samorządu województwa w zakresie wywiązywania się z obowiązku uchwalania planów, o jakich mowa w art. 91 Prawa ochrony środowiska. Organy inspekcji ochrony środowiska, wymierzając Sejmikowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego, wzięły zaś pod uwagę okoliczności tej sprawy, co odpowiada normie prawnej zawartej w art. 315a ust. 2 Prawa ochrony środowiska. W konsekwencji została Sejmikowi wymierzona kara pieniężna najniższa z możliwych, co wynika z treści art. 315a ust. 1 ww. ustawy, za obiektywnie istniejące niedotrzymanie ustawowego terminu uchwalania programów ochrony środowiska. Nie można zatem doszukać się w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w zakresie wyznaczonym treścią normy prawnej wynikającej z art. 315a Prawa ochrony środowiska, który odpowiedzialnością za naruszenie obowiązku z art. 91 ust. 3 tej ustawy obciąża wyraźnie sejmik województwa. W tym miejscu należy wskazać, że co do zasady przepisy dotyczące ochrony środowiska odznaczają się określonym rygoryzmem, co wynika ze specyfiki charakteru problematyki jaką regulują, a mianowicie ochrony dobra jakim jest środowisko, które prawnie definiuje się jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 315a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 89 ust. 1, art. art. 91 ust. 1, 3, i 5 i art. 92 ust. 1, art. 96a ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Z tych względów, skarga Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec istnienia przesłanek do wymierzenia temu Sejmikowi kary pieniężnej zgodnie z art. 315a ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, co też prawidłowo oceniły w okolicznościach tej sprawy organy obu instancji. Dlatego należało uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.