III SA/Gd 200/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. M. oraz A. K.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę. Decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 4 stycznia 2017 r. nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt K.M. w placówce opiekuńczo – wychowawczej w okresie od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 30 listopada 2017 r. Powyższa decyzja został wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Kartuski decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. nr [...] orzekł o ustaleniu opłaty za pobyt K.M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] miesięcznie. Jako osoby zobowiązane do uiszczania opłaty w decyzji wskazano rodziców dziecka - A.K-M i I.M.. W dniu [...] skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 575). Według skarżących, organ nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie poprawności podstawy wydanych decyzji, a kwestię poprawności samego umieszczenia małoletniego w placówce zawarł w jednym zdaniu: "dziecko stron - K.M. zostało umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej". Skarżący zarzucili, że umieszczenie dziecka w placówce nastąpiło bez stosownego upoważnienia i obarczone jest wadą prawną, skutkująca nieważnością decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zdaniem skarżących, upoważnienie z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...] jaki i upoważnienie z dnia 22 października 2014 r. nr [...], udzielone przez Starostę dla G.G.– Dyrektora PCPR, nie obejmowało upoważnienia do kierowania dzieci do placówek. Skarżący podkreślili, że przedmiotowe skierowania nie posiadały formy decyzji administracyjnej i nie mogli się od nich odwołać. Kwestia ustalenia odpłatności od dnia umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej wynika z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy. Decyzje ustalające odpłatność za pobyt K.M. w PCPR były wydane przez upoważnione do tego osoby, jednakże wobec nieprawidłowości w samym skierowaniu małoletniego do placówki, brak było, zdaniem skarżących, przesłanki ustalenia takiej opłaty. Skierowania posiadają wadę prawną, która nie stała się przedmiotem kontroli i do dziś wywołuje skutki prawne. Skarżący wskazali, że na tej podstawie należało uznać, że decyzje w zakresie odpłatności za pobyt K.M. w ośrodkach są nieskuteczne, nie powinny wywoływać żadnych skutków prawnych, w postaci między innymi wymagalności dokonywania wpłat przez rodziców adopcyjnych małoletniego na konto ośrodka. Skarżący wskazali, że skoro umieszczenie dziecka w placówce zostało dokonane w wadliwy sposób, decyzje w przedmiocie wymiaru opłat nie mają umocowania w stanie faktycznym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 4 stycznia 2017 r. z wskazując, że kontrolowana decyzja z dnia 4 stycznia 2017 r. nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie jest też dotknięta innymi wadami, wymienionymi enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 2 a oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 a – 2 oraz art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - Skierowania [...] z dnia 31 marca 2016 r. Według skarżących, aby zgodnie z prawem umieścić dziecko w pieczy zastępczej i naliczyć rodzicom dziecka opłaty za koszty pobytu dziecka w placówce należy wydać dwie decyzje: pierwszą decyzję administracyjną w sprawie umieszczenia dziecka w konkretnej placówce opiekuńczo- wychowawczej, której w sprawie nie podjęto, a następnie drugą decyzję w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt [...]. Jako podstawie prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt.1 w zw. 127 § 3, art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 194 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawarli żadnych zarzutów odnośnie merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odniosło się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i wykazało ich niezasadność. SKO zwróciło uwagę, że wniosek opiera się na zarzutach skierowanych nie tyle przeciwko decyzji o ustaleniu opłaty, co przeciwko innemu aktowi administracyjnemu - skierowaniu dziecka do placówek opiekuńczo-wychowawczych pn. [...] w O. oraz [...] w K., w których kolejno przebywał K.M.. W istocie strony zarzuciły, że skierowanie dziecka do obu placówek nastąpiło przez osobę, która nie miała ku temu stosownego upoważnienia do działania w imieniu starosty. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe, gdy wada wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. tkwi w tej decyzji, a nie w innym akcie administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji. Zakwestionowanie poprawności skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej nie może zatem skutkować stwierdzeniem nieważności aktu innego, niż to skierowanie. Organ stwierdził, że decyzja z 4 stycznia 2017 r. o ustaleniu opłaty, nie dotyczy kontroli skierowania dziecka do placówki lub umieszczenia go w pieczy zastępczej. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, że Dyrektor PCPR, która wydała kontrolowaną decyzję w dniu 4 stycznia 2017 r. posiadała upoważnienie do wydania decyzji o ustaleniu opłaty, a podjęta decyzja z dnia 4 stycznia 2017 r. była zgodna z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do treści art. 193 ust.1 pkt. 2 i ust. 2 tej ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą opłatę miesięczną w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z ust. 2 w/w artykułu za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1 rodzice odpowiadają solidarnie. Opłatę, o której mowa we wskazanym art. 193 ust. 1, ustala w drodze decyzji starosta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że kontrolowana decyzja z dnia 4 stycznia 2017 r. nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie jest też dotknięta innymi wadami, wymienionymi enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a., tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. SKO podkreśliło, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie rozstrzyga sprawy na nowo przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. Odnośnie wniosku zawartego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania, SKO wskazało, że sprawa o stwierdzenie nieważności skierowania nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. rozpoznana została przez SKO postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie umieszczenia małoletniego K.M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej [...] w K. z dniem [...]., wobec okoliczności, iż skierowanie to nie było decyzją administracyjną lecz wykonaniem postanowienia Sądu Rejonowego w K. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 8 czerwca 2014 r. sygn. akt [...]., zmienionego postanowieniem Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt [...]. Organ podkreślił, że przepis art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jako zasadę przyjmuje, że podstawą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej jest orzeczenie sądu. Wyjątki od tej zasady przewidziano jedynie w razie pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka i na podstawie umowy zawartej przez starostę z rodziną zastępczą lub prowadzącym rodzinny dom dziecka, o czym niezwłocznie zawiadamiany jest sąd. Wówczas taka umowa ma charakter interwencyjny i wygasa z chwilą zakończenia sądowego postępowania z zakresu pieczy zastępczej. Organ wskazał, że art. 182 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym właściwość starosty w indywidualnych sprawach z zakresu pieczy zastępczej. Nie jest przepisem stanowiącym podstawę do wydania decyzji o skierowaniu do placówki opiekuńczo wychowawczej. Do wydania decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie administracyjnej niezbędny jest przepis prawa materialnego, który wprost określa formę rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewidują możliwości wydania decyzji o skierowaniu do instytucjonalnej pieczy zastępczej, jaką jest placówka opiekuńczo-wychowawczą. Wbrew zatem twierdzeniu wnioskodawców, skierowanie dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej nie jest decyzją administracyjną, na której opiera się decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce. A. K.-M. i I.M. złożyli skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 grudnia 2018 r. jak i uchylenie decyzji Starosty z dnia 4 stycznia 2017 r. Skarżący zarzucili, że organ powołał się na orzeczenie sądu o skierowaniu dziecka do placówki opiekuńczo wychowawczej, które nie znajduje się w aktach sprawy, a ponadto skierowanie wydane przez PCPR zostało wydane bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Skarżący wskazywali we wniosku, że powyższa decyzja został wydana z naruszeniem prawa, które sprowadzało się do braku ustaleń i oceny prawidłowości aktu administracyjnego dotyczącego umieszczenia małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważność decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu a jednocześnie zaistniałe naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. I OSK 363/11, w którym stwierdzono, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10 wskazano, że rażące naruszenie prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji wykładni prawa, ale jego wadliwego zastosowania w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, wynikająca z zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2822/15). Skarżący wskazywali na wadliwość skierowania, na podstawie którego małoletni został umieszczony w konkretnej placówce opiekuńczo-wychowawczej. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Starosty przez Dyrektora PCPR Skierowania nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie umieszczenia małoletniego K.M. w placówce socjalizacyjnej [...] w K. ul. [...] z dniem 1 kwietnia 2016 r. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie SKO stanęło na stanowisku, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, skierowanie małoletniego do placówki interwencyjnej na postawie postanowienia sądu nie może być uznane za decyzję administracyjną, względem której przysługiwałby wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. SKO wskazało, że skierowanie małoletniego do placówki nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt [...] o umieszczeniu dziecka w placówce socjalizacyjnej w K.. Organ stwierdził, że kwestia oceny charakteru prawnego wydawanego przez organ administracji skierowania małoletniego do placówki opiekuńczo-wychowawczej była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Dostrzegając istniejące w tym zakresie rozbieżności, organ wskazał, że nie podziela wyrażonego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym skierowanie stanowi decyzję administracyjną. Aprobując i przytaczając w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny prezentujące stanowisko przeciwne (tj. akcentujące, że skierowanie do placówki ma charakter czynności materialno-technicznej) organ podkreślił, że regulacja zawarta w art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 182 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz.U. 2011, nr 292, poz. 1720 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie skierowania małoletniego do placówki interwencyjnej. Brak jest zatem przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji mogącej być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności skierowania. Skarga na decyzję organu odwoławczego została prawomocnie oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 28 marca 2019 r. sygn. [...]. Akt, na podstawie którego organ administracji skierował małoletniego do placówki – postanowienie sądu powszechnego oraz skierowanie nie zostały usunięte z obrotu prawnego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia by umieszczenie małoletniego w placówce oraz będące jego konsekwencją ustalenie opłaty za pobyt w tej placówce nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Akt skierowania pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Dodatkowo wskazać należy, że organ w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do badania ważności skierowania małoletniego do placówki, ani zobligowany do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, bowiem w tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie administracyjne. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że rażące naruszenie prawa nie zachodzi w sytuacji gdy treść przepisu może być interpretowana w różny sposób. Jak wyżej wskazano, cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji wykładni prawa, ale naruszenia przepisu w sposób jasny i jednoznaczny. Taka sytuacji nie zachodzi w przypadku skierowania do placówki, bowiem przepis prawa nie nakazuje wydania tego aktu w formie decyzji. Zatem wydanie aktu w postaci skierowania do placówki bez zachowania formy decyzji nie mogłoby stanowić rażącego naruszenia prawa, przemawiającego za wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że forma skierowania nie mogła skutkować nieważnością decyzji o ustaleniu opłaty. Odnosząc się do zarzutu braku w aktach administracyjnych postanowienia sądu o umieszczeniu małoletniego w palcówce, do której skierował go organ administracji, wskazać należy, że w aktach administracyjnych brak jest odpisu orzeczenia sądu powszechnego. Niemniej jednak okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Sądowi z urzędu wiadomo, w związku z rozpoznaniem sprawy o sygn. [...], że w aktach administracyjnych organu znajdowano się orzeczenie sądu powszechnego wydane w sprawie o sygn. [...], ustalenia w tym zakresie zostały dokonane w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. [...], a akta administracje tej sprawy zostały dołączone do akt niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Nadto skarżący do skargi dołączyli odpis postanowienia z dnia 19 lutego 2016 r. o sygn. [...], z którego wynika fakt umieszczenia małoletniego w placówce socjalizacyjnej w K., natomiast wybór konkretnej placówki w tym mieście nastąpił na podstawie aktu organu administracji. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, nie narusza bowiem przepisów prawa procesowego ani materialnego, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.