II OSK 3638/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach oraz R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 232/19 w sprawie ze skargi B. R. i R. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 1 marca 2019 r. nr WINB-WOA.7721.2.13.2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., II SA/Ke 232/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B. R. i R. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) z dnia 1 marca 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 6 czerwca 2012 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB) wniosek B. R. o przeprowadzenie kontroli budynku sklepu zlokalizowanego na działce nr [...] w S., gm. S. Organ I instancji ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek sklepu o wymiarach ok. 12,08 m x 5,50 m, w odległości około 6,60 m od krawędzi drogi przez wieś oraz w odległości od około 1,50 m do 3,50 m od granicy wskazanej przez obecnego podczas kontroli M. P. - ojca inwestora, który okazał pozwolenie na budowę z dnia 30 grudnia 2003 r. dotyczące tego budynku. W oparciu o okazaną dokumentację projektową ustalono, że budynek winien posiadać wymiary 11,0 m x 5,00 m i zostać wybudowany w odległości 1,5 m od granicy południowej. M. P. oświadczył, że ww. budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego w miejscu starego sklepu, tj. w miejscu istniejących fundamentów, które zostały wzmocnione oraz że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie była wyznaczona na gruncie i jej przebieg nie został dokładnie ustalony. Decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zawierającego: inwentaryzację i ocenę techniczną oraz projekt zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przebudowie ww. budynku sklepu, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu 26 stycznia 2018 r. inwestor przedłożył do organu wymagany projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przebudowie budynku. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania po zakończeniu budowy pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. ŚWINB uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku sklepu. Organ I instancji ustalił, że powyższy budynek jest obiektem wybudowanym od samych fundamentów, który do roku 2003 nie istniał w tym usytuowaniu na działce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę polegającej na przebudowie istniejącego budynku sklepu. Budynek ten zlokalizowany jest w innym miejscu niż w projekcie budowlanym, a lokalizacja ta narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż narusza nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną dla lokalizacji nowych budynków i znajduje się częściowo w pasie drogowym. Zaskarżoną decyzją ŚWINB uchylił w całości ww. decyzję PINB i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Wójta Gminy S. z dnia 30 grudnia 2003 r. inwestor uzyskał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku sklepu, polegającej na wymianie drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu, ścian parteru, stropu nad parterem - na nową konstrukcję dachu, strop teriva, ściany murowane, posadowione na tym samym istniejącym fundamencie, bez zmiany lokalizacji budynku, tj. w odległości 1,5 m od granicy z działką [...], bez zmiany kubatury i wymiarów zewnętrznych, określonych w inwentaryzacji budynku sklepu, stanowiącej załącznik do zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor jednak wybudował budynek handlowy w innym usytuowaniu, tj. ukośnie w stosunku do granicy pomiędzy działkami, w odległości od około 0,40 m przy najbardziej zbliżonym do granicy południowo-zachodnim narożniku (lub 0,65 m według projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora) do 2,80 m przy południowo-wschodnim narożniku, czyli na nowych fundamentach, a ponadto powstał budynek o innych wymiarach, który nie mógł zostać wykonany na podstawie pozwolenia na przebudowę z dnia 30 grudnia 2003 r. ŚWINB stwierdził, że skoro budynek ten został wybudowany od podstaw w innym usytuowaniu i o innych wymiarach, to jest obiektem wybudowanym samowolnie - bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Jest zatem samowolą budowlaną, w stosunku do której winien mieć zastosowanie art. 48 p.b., a nie art. 51 tej ustawy, jak błędnie przyjął organ I instancji. Skutkiem powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia 15 listopada 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 p.b. Skargi na tę decyzję do WSA w Kielcach złożyli B. R. i R. P. W odpowiedziach na te skargi ŚWINB wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. WSA połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg B. R. i R. P. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargi, chociaż z innych przyczyn niż w nich wskazane. Sąd podał, że organ II instancji nie wyjaśnił motywów rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu należy przypuszczać, że ŚWINB ocenił, iż postępowanie organu I instancji stało się bezprzedmiotowe w zakresie, w jakim prowadzone było w trybie art. 51 ust. 1 p.b. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Niemniej, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w analizowanym zakresie, czyli umorzenia postępowania administracyjnego, jest wadliwe. WSA podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z kierunkiem procedowania wyznaczonym w zaskarżonej decyzji organu II instancji, PINB ma przeprowadzić to postępowanie w trybie przepisów art. 48 p.b. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w sprawie zastosowanie powinny znaleźć inne przepisy prawa materialnego. Na skutek uchylenia decyzji organu I instancji aktualny jest obowiązek tego organu przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego i zakończenia indywidualnej sprawy w prawnie przewidzianej formie. Nie sposób zatem uznać, że przedmiot postępowania nie istnieje. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie wskazanym w osnowie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą winny prowadzić postępowanie administracyjne w tej sprawie organy nadzoru budowlanego, tj. art. 48 czy art. 51 p.b., powołując się na zgromadzone w sprawie dowody i poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia, WSA stwierdził, że zakres robót budowlanych wykonanych przez R. P. jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym mu decyzją z dnia 20 grudnia 2003 r. pozwoleniem na budowę. Ta niezgodność dotyczy przede wszystkim wymiarów zewnętrznych budynku, co przekłada się na jego powierzchnię zabudowy i kubaturę. Wymiary zewnętrzne budynku miały wynosić 11m x 5m, wynoszą 12,05m x 5,61m; powierzchnia zabudowy miała wynosić 53m², wynosi – 66,30m²; kubatura zaś – 174m³, istniejąca – 190m³. WSA stwierdził, że w świetle legalnej definicji "przebudowy" R. P. wykonał inny rodzaj robót budowlanych, które nie były przebudową. Dla takiego zakresu prac, jaki został faktycznie wykonany, wymagane było pozwolenie na budowę. Parametry charakterystyczne określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym uległy bowiem zmianie. Inwestor uzyskał pozwolenie wyłącznie na przebudowę budynku z zachowaniem wymiarów zewnętrznych oraz kubatury budynku, którego dotyczyć miały roboty budowlane. Zakres tych zmian, bez względu na rozstrzygnięcie przez organ II instancji kwestii spornej co do lokalizacji budynku na działce, w świetle art. 29 i art. 30 p.b. wymagał uzyskania nowego pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił. Sąd uznał, że w tej sytuacji zastosowanie mieć powinny przepisy art. 48-49 p.b., które określają obowiązki i sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku obiektów będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie mają wówczas zastosowania przepisy art. 50-51 p.b., które dotyczą obowiązków organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Z uwagi więc na nieprzeprowadzenie przez PINB postępowania w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, tj. art. 48 p.b., zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji przez ŚWINB. W opinii WSA, uzasadnienie decyzji PINB nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji w sposób jasny, logiczny, nie rodzący wątpliwości interpretacyjnych powinno wynikać, jaka jest podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wyjaśnił należycie oceny, że obiekt swoim usytuowaniem narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania gminy Słupia w zakresie umożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Brak jest wskazania, jakiej uchwały ta niezgodność dotyczy, w oparciu o które konkretnie przepisy planu miejscowego taką niezgodność organ stwierdza. W tej części decyzja organu I instancji nie poddaje się kontroli z uwagi na dostrzeżone braki jej uzasadnienia. Podsumowując, w opinii WSA, decyzja PINB wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego, stąd wobec uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd, konieczne było też uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd, po ustosunkowaniu się do argumentacji zawartej w obu skargach, wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne z uwzględnieniem przepisów art. 48 p.b., a wydane rozstrzygnięcie uzasadni w sposób czyniący zadość obowiązkom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli ŚWINB oraz R. P., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. R. P. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym oceny prawnej, tj. poglądu, że ze względu na to, iż inwestor dokonał robót budowlanych, które nie były przebudową, wymagane było uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, a zastosowanie powinny mieć przepisy art. 48-49 p.b. i przyjęcie poglądu, zgodnie z którym postępowanie naprawcze powinno się toczyć na podstawie art. 50-51 p.b. oraz wskazań co do dalszego postępowania, poprzez zastąpienie nakazu przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów art. 48-49 p.b. nakazem przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 50-51 p.b., ewentualnie – na wypadek gdyby Sąd uznał ww. wniosek za nieadekwatny ze względu na brak "zmiany orzeczenia" w ustawowym katalogu rozstrzygnięć sądu II instancji – o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. ze wskazaniem, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia oraz skorygowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sposób wskazany powyżej. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji w kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy – nakazu zastosowania art. 48-49 p.b., a nie art. 50-51 p.b.; - art. 153 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48-51 p.b. przez dokonanie wadliwej kwalifikacji prawnej naruszenia przez inwestora przepisów prawa budowlanego polegającej na uznaniu, że inwestor nie dopuścił się istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, lecz zrealizował roboty budowlane, które wymagały nowego pozwolenia na budowę, czego skutkiem powinno być zastosowanie art. 48-49 p.b.; 2) prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 48-49 p.b. przez bezzasadne zarzucenie organowi I instancji błędu w subsumpcji polegającego na niezastosowaniu art. 48-49 p.b. w sytuacji, gdy dokonane przez inwestora odstępstwa od pozwolenia na budowę mieściły się w zakresie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, co nakazywało przyjąć art. 50-51 p.b. jako właściwe w sprawie. ŚWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 p.b. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ uchylając decyzję i umarzając postępowanie prowadzone w trybie art. 51 p.b. wydał w okolicznościach sprawy nieprawidłową decyzję, podczas gdy nie mamy do czynienia z przebudową obiektu ale samowolą budowlaną, a tryby te mają charakter rozłączny. Granice rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy wyznacza przedmiot sprawy określony decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy może orzekać w takim zakresie, w jakim orzekał organ I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a., art. 127 k.p.a., art. 138 § 2 i art. 51 p.b. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ umorzył postępowanie w sprawie obiektu, podczas gdy organ II instancji umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 51 p.b. i dotyczą innych stanów faktycznych. Organ odwoławczy uchylając decyzję nie może orzekać na podstawie innego przepisu prawa budowlanego niż wcześniej orzekał organ I instancji. Naruszyłby bowiem zasadę dwuinstancyjności. Nie może też wydać decyzji kasacyjnej przy kompleksowo zgromadzonym materiale dowodowym. Uprzednio organ II instancji wydał decyzję kasacyjną, zaś organ I instancji nie jest związany ocenami prawnymi organu odwoławczego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ II instancji nie wyjaśnił motywów rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 p.b., podczas gdy w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco wyjaśnił, iż postępowanie winno toczyć się w trybie art. 48 p.b. jako samowola budowlana i nie jest możliwa decyzja reformatoryjna, tryb legalizacji określa przedmiot postępowania; - art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie polegające na braku wskazania jaką w okolicznościach sprawy organ II instancji powinien wydać decyzję i na czym polegała nieprawidłowość w działaniu organu w sytuacji całościowego zgromadzenia materiału dowodowego stwierdzającego, iż nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi a samowolą budowlaną. W dniu 27 kwietnia 2022 r. R. P. sprzedał nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania D. S. i M. S., którzy oświadczyli, iż podtrzymują i popierają skargę kasacyjną wniesioną przez R. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej R. P., podtrzymanej przez jego następców prawnych D. S. i M. S., podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji uzasadnił z jakich przyczyn podzielił stanowisko ŚWINB, że w realiach niniejszej sprawy należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne – w trybie art. 48-49 p.b., a nie postępowanie naprawcze – w trybie art. 50-51 p.b. Wskazał bowiem, że zakres robót budowlanych wykonanych przez R. P. był niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym mu decyzją z dnia 20 grudnia 2003 r. pozwoleniem na budowę oraz że dla takiego zakresu prac, jaki został faktycznie wykonany, wymagane było pozwolenie na budowę. Stanowisko WSA było wynikiem przeprowadzonej przez Sąd analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, która wykazała w szczególności niezgodność wymiarów zewnętrznych zrealizowanego budynku, powierzchni jego zabudowy i kubatury z zatwierdzonym projektem budowlanym. Uznając stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe stwierdzić należy, że inwestor zrealizował inny budynek niż objęty pozwoleniem na budowę. Pozwolenie to udzielone decyzją Wójta Gminy S. z dnia 30 grudnia 2003 r. zezwalało na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku sklepu, polegającej na wymianie drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu, ścian parteru, stropu nad parterem - na nową konstrukcję dachu, strop teriva, ściany murowane, posadowione na tym samym istniejącym fundamencie, bez zmiany lokalizacji budynku, tj. w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, bez zmiany kubatury i wymiarów zewnętrznych. Natomiast zrealizowany budynek został zrealizowany w innym usytuowaniu, miał inne wymiary i został wybudowany od podstaw. Zauważyć przy tym wypada, że podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w podejmowanych orzeczeniach wskazywał, że jeśli w trakcie robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę dochodzi do wykonania robót nieobjętych zakresem projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nie jest wykluczona ocena o zakwalifikowaniu takich robót jako samowolnych, a nie jako odstępstw od pozwolenia na budowę (por.np. wyrok NSA z 6.03.2020r., II OSK 1167/18, LEX nr 3041297). Sąd I instancji nie naruszył w tych okolicznościach art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48-51 p.b. i prawidłowo uznał, że w sprawie tej zastosowanie mają unormowania zawarte w art. 48-49 p.b. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna wniesiona przez R. P., podtrzymana przez jego następców prawnych D. S. i M. S., podlegała oddaleniu. Oddaleniu podlegała też skarga kasacyjna wniesiona przez ŚWINB. Nie negując stanowiska organu odwoławczego, że postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 48-49 p.b. i postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 p.b., to odrębne tryby, nie można jednak zgodzić się z tym organem, że uznając w II instancji, iż postępowanie należało prowadzić w trybie art. 48 p.b., a nie 50-51, należało uchylić decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 51 p.b. i umorzyć postępowanie. Pomimo bowiem wadliwego prowadzenia przez organ I instancji postępowania w trybie art. 50-51 p.b., postępowanie to nie podlegało umorzeniu, gdyż wadliwość prowadzonego trybu nie spowodowała bezprzedmiotowości samego postępowania. Przedmiotem postępowania są konkretne roboty budowlane i ich rezultat, a nie tryb, w jakim prowadzona jest ich kontrola. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie było bezprzedmiotowe. Mając na uwadze, że inne okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej i rozstrzyganej w trybie art. 48-49 p.b., a inne w trybie art. 50-51 p.b., za nietrafny uznać należy podnoszony przez ŚWINB argument, że konieczny do wyjaśnienia sprawy materiał dowodowy został zgromadzony kompleksowo. W tych konkretnych okolicznościach stwierdzić trzeba, że konsekwencją prowadzenia sprawy w niewłaściwym trybie było też niewyjaśnienie wszystkich koniecznych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy. Z tego względu organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia – w sytuacji uprzedniego prowadzenia sprawy w niewłaściwym trybie – nie naruszyłby art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zachowując przy tym zasadę dwuinstancyjności. Z uwagi na powyższe podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 p.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a., art. 127 k.p.a., art. 138 § 2 i art. 51 p.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podlegały uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 48-49 p.b. organ nadzoru budowlanego wyjaśni wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym czy zachodzą podstawy do zalegalizowania przedmiotowego budynku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.