IV SA/Wa 487/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia C. K., Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w [...] (dalej: Dyrektor RDLP) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...], obręb [...], Gmina [...]. Stan sprawy, w świetle zgromadzonej w niej dokumentacji, przedstawiał się następująco. W dniu 14 stycznia 2015 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek: J. G., C. K., W. R. oraz M. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków letniskowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie zlokalizowanym w miejscowości [...] – działki o nr. ewid.: [...],[...],[...] i [...], obręb [...]. W toku postępowania został sporządzony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, który został uzgodniony przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] postanowieniem z [...] marca 2015 r., nr [...]. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z [...] marca 2015 r., nr [...], odmówił uzgodnienia tego projektu, a ww. rozstrzygnięcie utrzymał następnie w mocy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając w tym zakresie postanowienie z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Pismem z dnia 23 marca 2016 r. C. K. wystąpił o zawieszenie postępowania z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Burmistrz [...] zawiesił postępowanie administracyjne. Wyrokiem z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3443/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Burmistrz [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniósł jeden z wnioskodawców. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z decyzją Kolegium, wnioskodawcy zostali następnie wezwani do usunięcia braków wniosku z 14 stycznia 2015 r. Wniosek został uzupełniony 18 września 2017 r. Na podstawie uzupełnionego wniosku został sporządzony nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W dniu 18 grudnia 2017 r. do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wpłynął wniosek Burmistrza [...] z [...] grudnia 2017 r. o uzgodnienie ww. projektu decyzji. Analizując przedłożony projekt, Dyrektor RDLP ustalił, że przedmiotowych działkach w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajdują się grunty leśne oznaczone w ewidencji gruntów symbolem LsV, oraz że w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 r. planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się w strefie SFRT – strefa rekreacyjna. Organ uzgadniający I instancji wyjaśnił przy tym, że w przedłożonej dokumentacji znajdował się również wypis i wyrys z ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że: "(...) Na terenach określonych w strefie rekreacji dopuszcza się zorganizowane zespoły przestrzenne ośrodków rekreacji budownictwa letniskowego pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Dodatkowo w § 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wskazano, iż "Decyzje lokalizacyjne na terenach leśnych i rolnych objętych planem zagospodarowania przestrzennego mogą być wydane po uprzednim uzyskaniu zgody na przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze i nieleśne". W świetle powyższych ustaleń Dyrektora RDLP uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ grunt leśny znajdujący się w granicach inwestycji nie został objęty zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne i w okresie obowiązywania planu miejscowego dla tego terenu, który utracił moc, taka zgoda nie została wydana. Postanowienie Dyrektora RDLP z [...] grudnia 2017 r., pismem z 2 stycznia 2018 r., zakwestionował C. K., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że projekt decyzji został już ostatecznie uzgodniony postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, rozpatrzył ww. pismo strony jako zażalenie na postanowienie Dyrektora RDLP i opisanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutu strony, że Burmistrz [...] nie powinien ponownie występować do Dyrektora RDLP o uzgodnienie nowego projektu decyzji, będąc w posiadaniu postanowienia tego organu z [...] marca 2015 r., organ II instancji stwierdził, że ww. postanowienie zostało wydane w procedurze zmierzającej do wydania przez Burmistrza [...] decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, jednak z racji z uchylenia przez SKO wydanej w tym przedmiocie decyzji z [...] kwietnia 2017 r. sprawa z wniosku strony wymagała ponownego rozpatrzenia. Wniosek strony nie zostały po decyzji SKO wycofany, ani nie utracił ważności, natomiast wymagał uzupełnienia. Organ II instancji wyjaśnił, że po uzupełnieniu przez wnioskodawców pierwotnego wniosku burmistrz, na skutek merytorycznego rozpoznania sprawy, przygotował nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i przedstawił go do uzgodnienia właściwym organom, gdyż projekt ten różnił się od projektu wcześniej uzgodnionego postanowieniem Dyrektora RDLP z [...] marca 2015 r. Organ II instancji nie zgodził się przy tym z zarzutem strony, że w sprawie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora RDLP z [...] grudnia 2017 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ ww. postanowienie oraz postanowienie z [...] marca 2015 r. nie zostały wydane w tożsamej sprawie. Organ II instancji podkreślił jednocześnie, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc jego treść, a Dyrektor RDLP nie jest organem kompetentnym do podważania działania Burmistrza [...], który stwierdził (po powtórnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy), że zaistniały nowe okoliczności wymagające przygotowania nowego projektu decyzji. Skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] grudnia 2018 r. wywiódł C. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku skarżącego; 2. niewyjaśnienie motywów odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji; 3. naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez brak możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie po jego uzgodnieniu przez organ Gminy [...] oraz wydanie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych postanowienia, choć istniały wątpliwości, czy posiadał on postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych z 2015 r.; 4. naruszenie art. 35 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienie po 11 miesiącach od daty złożenia wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego, od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych odszkodowania; zwrot kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Sąd przyjął przy tym za własne ustalenia stanu faktycznego sprawy poczynione przez organy administracji, co czyni zbędnym ich ponowne referowanie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...], obręb [...], Gmina [...]. W ocenie Sądu, ww. rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, gdyż Sąd nie dopatrzył się w odniesieniu do nich takich wad prawa materialnego czy procesowego, które przemawiałyby za ich usunięciem z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśnie, uzgadniającym ww. decyzje, są organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że organ II instancji prawidłowo rozpoznał wniosek strony z 2 stycznia 2018 r. jako zażalenie na postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych. Skoro bowiem strona w terminie otwartym do złożenia zwykłego środka zaskarżenia, taki środek wniosła, to pierwszeństwo należało dać postępowaniu w trybie zwykłym a nie nadzwyczajnym, co też organ uczynił, prawidło jednocześnie oceniając podniesione w piśmie skarżącego zarzuty jako nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana wada prawna, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd w pełni podziela bowiem wyrażoną przez organ II instancji ocenę, że postanowienie Dyrektora RDLP z [...] grudnia 2017 r. nie było kolejnym rozstrzygnięciem dotyczącym sprawy, w której wydano już inne ostateczne rozstrzygnięcie. Za takie rozstrzygnięcie nie można bowiem uznać postanowienia Dyrektora RDLP z [...] marca 2015 r., gdyż zapadło ono wprawdzie w ramach tego samego postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z 14 stycznia 2015 r., jednak w zupełnie różnych okolicznościach faktycznych. Tymczasem możliwość podniesienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uzależniona jest od tożsamości sprawy, której w tym przypadku zabrakło. Skoro bowiem decyzja Burmistrza [...] ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji została uchylona w następstwie stosownej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a ten – po uzupełnieniu przez stronę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – przygotował zupełnie nowy projekt takiej decyzji, to nie można zasadnie twierdzić, by postanowienie z [...] marca 2015 r. mogło się odnosić do nowego projektu decyzji. Każde bowiem uzgodnienie dotyczy konkretnego projektu decyzji, zawierającego określoną treść, sporządzonego z uwzględnieniem zawartości wniosku o jej wydanie. Skoro zatem w ramach badanego postępowania przygotowano dwa projekty decyzji o warunkach zabudowy o różnej treści, a taka konieczność wynikała zarówno ze wspominanej wcześniej decyzji SKO, jak i modyfikowania przez stronę pierwotnej zawartości wniosku, to każdy z powstałych projektów podlegać musiał odrębnej procedurze uzgodnieniowej. Tym samym fakt uzgodnienia pierwszego projektu nie rozciąga się na kolejny, powstały w toku ponownego rozpatrywania sprawy po decyzji SKO. Błędne są więc wnioski skarżącego, iż kwestia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy była ostatecznie zamknięta postanowieniem z [...] marca 2015 r., gdyż na skutek zmiany okoliczności faktycznych, tj. sporządzenia nowego projektu decyzji, ww. postanowienie straciło rację bytu, jako odnoszące się do innego, wcześniejszego projektu. Nowy projekt został natomiast poddany nowemu uzgodnieniu – co rozstrzygnięto postanowieniem Dyrektora RDLP z [...] grudnia 2017 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] grudnia 2018 r. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu prawidłowość oceny prawnej dokonanej przez organy uzgadniające, które stoją w tym przypadku na straży ochrony gruntów leśnych. Skoro bowiem stwierdziły one w toku procedury uzgodnieniowej, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajduje się grunt leśny, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem LsV, to zasadne stało się zbadanie przez nie, czy dla gruntu tego istniała zgoda na odlesienie. Jak wynika z przytaczanych wcześniej postanowień zawartych w obowiązującym do 2003 r. planie miejscowym, teren nieruchomości znajdował się w strefie SFRT – strefa rekreacji, dla której plan dopuszczał wprawdzie zorganizowane zespoły przestrzenne ośrodków rekreacji i budownictwa letniskowego pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z akt sprawy nie wynika, by tego rodzaju zgoda kiedykolwiek została wydana. W rezultacie nie można było przyjąć, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż z uwagi na brak niezbędnych zgód uzyskanych przy sporządzaniu miejscowego planu obowiązującego dla danego terenu do 2013 r. dla wskazanego w postanowieniach organów uzgadniających użytku LsV konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Powyższe powinien był dostrzec przede wszystkim organ administracji odpowiedzialny za wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, czyli Burmistrz [...]. Skoro jednak okoliczność tę przeoczył, to należy przyjąć, że organy uzgadniające, jako podmioty odpowiedzialne za racjonalne i zgodne z prawem prowadzenie gospodarki leśnej i ochronę gruntów leśnych miały uzasadnione podstawy, by odmówić uzgodnienia projektu decyzji, w którym nie dostrzeżono konieczności uzyskania niezbędnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako LsV. Sąd nie podzielił podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż pismem z 19 kwietnia 2018 r. skarżący był informowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego skorzystał i o czym świadczy jego odręczna adnotacja z 15 maja 2018 r., w której zobowiązał się także do uzupełnienia akt o brakujące dokumenty i zapoznania się z aktami postępowaniami. Jak wynika ponadto ze zgromadzonego materiału, skarżący czynnie uczestniczył w toku postępowania, czego dowodzi m.in. złożone przez niego pismo z 7 lipca 2018 r., w którym polemizuje z pismem Burmistrza [...] z 20 czerwca 2018 r. Należy jednocześnie dodać, że powołując się na zarzut naruszenia w postępowaniu art. 10 k.p.a., wymagane jest nie tylko sformułowanie takiego zarzutu, ale także wskazanie, w jaki sposób naruszenie to uniemożliwiło dokonanie określonych, istotnych dla sprawy czynności. Skarżący tego nie uczynił, co w świetle także wyżej wskazanych okoliczności, świadczących o jego aktywnym udziale w postępowaniu, czyni ów zarzut gołosłownym. Działając z urzędu, Sąd nie dopatrzył się po stronie organów administracji wskazywanych w skardze naruszeń dotyczących braków postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji uzupełnił wszak w niezbędnym zakresie materiał dowodowy poprzez zwrócenie się do organu niższego stopnia o udzielenie wyjaśnień dotyczących dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś w zakresie okoliczności wydania postanowienia uzgodnieniowego z [...] marca 2015 r. Wyjaśnienia te są spójne i nie budzą wątpliwości Sądu, dlatego nie było podstaw, by odmówić im wiary, a zatem nie było także powodów, by uznać, że postępowanie organu wyższej instancji w celu uzupełniania materiału dowodowego było w jakimkolwiek stopniu niewłaściwe. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ wyższego stopnia przepisu art. 35 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w terminie dłuższym niż wynika to z ww. przepisu, należy podkreślić, iż zarzut ten był przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie prowadzonej przez tutejszy Sąd, przy czym postanowieniem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 442/19, skargę w niniejszej sprawie odrzucono. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.