II SA/Gl 585/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Burmistrz S. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 poz. 2134 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił K. K. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko O. N. W uzasadnieniu decyzji zaakcentowano, że strona jako opiekun prawny nie wychowuje dziecka, a jedynie odwiedza je w domu pomocy społecznej, w którym to dziecko przebywa. Ponadto podkreślono, że jak wynika z akt administracyjnych strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie zamieszkuje z dzieckiem i nie wychowuje go, a tym samym nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpiła o przyznanie wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W odwołaniu tym strona nie zgodziła się z otrzymaną decyzją i zawartym w niej stwierdzeniem, że jako opiekun prawny musi zamieszkiwać wspólnie z dzieckiem i na tę okoliczność przywołała orzeczenia tutejszego Sądu. Podniosła, że nie zamieszkuje wspólnie z małoletnim, albowiem jest on umieszczony w instytucji zapewniającej całodobową opiekę, jednakże jego pobyt jest odpłatny, a przedmiotowe świadczenie nie przysługuje wyłącznie wówczas, gdy pobyt ten jest całkowicie nieodpłatny. W dalszej części odwołania podniosła niezrozumiałą zmianę stanowiska organu, ponieważ w niezmienionym stanie faktycznym w okresie wcześniejszym otrzymywała przedmiotowe świadczenie. Zarzuciła organowi pierwszej instancji nieprawidłowość prowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem organ ten nie zapoznał się z treścią sporządzanych sprawozdań. W końcowej części odwołania domagała się wskazania podstaw prawnych nakładania na opiekuna prawnego obowiązków związanych z ponoszeniem przez nią kosztów utrzymania i wychowania małoletniego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało treść przepisów prawa, które zostały w sprawie wykorzystane. W dalszej części uzasadnienia organ przybliżył ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji, w tym te, które zostały mu zlecone w decyzji kasacyjnej. Następnie organ odwoławczy odniósł się do celów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i doszedł do przekonania, że kluczowym elementem jest ustalenie, czy wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, na rzecz którego występuje z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego. Akcentując powyższą okoliczność organ odwoławczy dostrzegł, że małoletni przebywa w domu pomocy społecznej, a tym samym nie zamieszkuje z opiekunem prawnym, a to oznacza, że strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca reprezentowana, przez adwokata A.B. W skardze tej zarzucono przedmiotowej decyzji, naruszenie przepisów prawa, a to art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci polegające na błędnej interpretacji pojęcia rodziny w sytuacji występowania ze stosownym wnioskiem przez opiekuna prawnego, a także art. 4 ust. 1 tej ustawy polegający na tym, że opiekun prawny ma łożyć z własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Ponadto wskazanej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 6, art. 7 oraz art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych, art. 8 wskazanego powyżej Kodeksu poprzez odstąpienie od wcześniej prezentowanej linii orzeczniczej oraz naruszenie postanowień art. 77 tego Kodeksu poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W motywach skargi rozwinięto postawione zarzuty przy czym, skupiły się one na naruszeniu prawa materialnego, natomiast zarzuty prawa procesowego nie zostały rozwinięte. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. Nr 1302 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie podnieść, że przedmiotowa sprawa jest zbieżna z innymi rozpoznawanymi przed tutejszym Sądem i z tego powodu argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu niniejszego wyroku będzie się odwoływała do sprawy rozpoznanej pod sygn. akt IV SA/GI 865/18. W pismach kierowanych do organów administracji jak również w skardze do tutejszego Sądu skarżąca domaga się przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na pełnienie funkcji opiekuna prawnego dziecka przebywającego w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika w świetle obowiązujących przepisów organ winien jedynie ustalić czy składający wniosek należy do kręgu osób uprawnionych do jego złożenia, tym bardziej, że dziecko przebywa w instytucji, zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie. W opinii skarżącej rozważania organu dotyczące "wspólnego zamieszkiwania", "łożenia przez opiekuna prawnego na potrzeby małoletniego", "opieki" czy "wychowywania" nie znajdują umocowania w przepisach prawa. Zdaniem organu odwoławczego prawo do świadczenia wychowawczego opiekunów prawnych (ale nie tylko, albowiem opiekunów faktycznych także) jest zróżnicowane i zależne jest od tego, czy zamieszkują oni, czy nie zamieszkują z podopiecznym małoletnim oraz czy wychowują i sprawują opiekę nad nim oraz zaspokajają jego potrzeby życiowe. Kolegium podkreśliło, że to relacja przedmiotowa określona w art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt 16 przywoływanej ustawy, małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust. 2 stanowi podstawę do właściwego zastosowania świadczenia regulowanego ustawą. Swoje wywody w omówionym zakresie organ ten oparł o treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2017 r. sygn. IV SA/GI 371/17. Materialnoprawną podstawę decyzji wydawanej w sprawach świadczenia wychowawczego stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, które to świadczenie, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Uzupełniającym przesłankę "wychowania" jest art. 5 ust. 1 ustawy stanowiący, że świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Przywołane powyżej przepisy zostały umieszczone w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Świadczenie wychowawcze", co - zdaniem Sądu - oznacza, że intencją ustawodawcy było, aby w tym miejscu określić przesłanki uprawniające do tegoż świadczenia. Jak wskazuje się w doktrynie konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). W świetle art. 4 ust. 2 przedmiotowej ustawy osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego jest opiekun prawny. Umieszczenie opiekuna prawnego w jednostce redakcyjnej przepisu obok takich podmiotów, jak ojciec lub matka dziecka, a więc rodziców dziecka, jednoznacznie wskazuje na to, że chodzi o osobę będącą opiekunem dziecka w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682). Po myśli art. 145 § 1 powyższego aktu opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II tegoż Kodeksu. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Zgodnie natomiast z art. 94 § 1 przywoływanego Kodeksu dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Należy przy tym wyjaśnić, że brak lub ustanie władzy rodzicielskiej może wynikać bądź ze zdarzeń faktycznych (śmierć rodziców, brak pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek małoletniości) lub ze zdarzeń prawnych (utrata pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym albo wskutek orzeczenia o ustanowieniu doradcy tymczasowego wydanego przy wszczęciu lub w toku postępowania o ubezwłasnowolnienie, orzeczenie o pozbawieniu lub zawieszeniu władzy rodzicielskiej obojga rodziców lub jednego z rodziców, jeżeli drugiemu rodzicowi z innych przyczyn nie przysługuje władza rodzicielska). Brak lub ustanie władzy rodzicielskiej musi dotyczyć obydwojga rodziców, przy czym powody takiego stanu rzeczy w odniesieniu do każdego z rodziców mogą być odmienne. Natomiast rodzice dziecka są nieznani, jeżeli nie ustalono macierzyństwa i ojcostwa dziecka w sposób przewidziany w tym Kodeksie. Zgodnie z art. 155 § 1 i 2 powoływanego Kodeksu opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów art. 156 i nast. Zauważyć należy ponadto, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zawiera własnej definicji miejsca zamieszkania dziecka. Definicji takiej nie zawiera także Kodeks postępowania administracyjnego, do którego stosowania w sprawach odsyła art. 28 ustawy. Powyższe oznacza, że dla oceny tej okoliczności winny znaleźć zastosowanie regulacje ogólne zawarte w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, przy czym zgodnie z § 2 tego samego artykułu jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania, dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W przypadku ustanowienia opiekuna prawnego miejscem zamieszkania podopiecznego jest miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest opiekunem prawnym dziecka, bowiem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że [...] r. złożyła przyrzeczenie, co wynika z zaświadczenia wystawionego przez Sąd Rejonowy w C. Nie jest sporne również i to, że małoletni jest umieszczony w DPS w S. ponosząc odpłatność za pobyt w nim. Odpłatność ta ponoszona jest z zasiłku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez małoletniego. Małoletni w DPS ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc oraz zapewnione wszystkie elementarne potrzeby życiowe. Skarżąca będąca opiekunem prawnym nie kwestionuje, że małoletni nie zamieszkuje u niej, nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym, a sama skarżąca nie łoży z własnych środków na jego utrzymanie. Skarżąca jak wskazała to w wywiadzie środowiskowym widuje się ze swoim podopiecznym wyłącznie w trakcie wykonywania pracy w przedmiotowym DPS. Zdaniem składu orzekającego wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Innymi słowy z omawianych przepisów ustawy wynika, z zastrzeżeniem dodatkowych kryteriów dochodowych świadczenia na pierwsze dziecko, że świadczeniem wychowawczym powinno się objąć osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, jeśli tylko ustali się, że sprawuje opiekę (wychowuje je) nad dzieckiem rozumianym zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy. Konsekwencją uznania, że świadczenie wychowawcze, powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka, jest regulacja kwestii zbiegu prawa do świadczenia (art. 22 ustawy). Ustawodawca dał tu jasny prymat zasadzie, że w przypadku, gdy kilka osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając zaś na uwadze konieczność ustalenia w postępowaniu dotyczącym świadczenia wychowawczego, kto i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dzieckiem (dziećmi), przepis art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy nakazuje, by we wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca wskazywał dane dotyczące dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie" jednakże zauważyć należy, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego, a zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu. Wskazać dodatkowo trzeba, że powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji legalna definicja rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy) znajduje zastosowanie na gruncie stosowanej ustawy przede wszystkim w sytuacji ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdy konieczne jest zbadanie sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast art. 7 ust. 9 ustawy określa zasady ustalania dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego ale dotyczy to sytuacji, gdy opiekun prawny spełnia warunki określone w szczególności w art. 4 ust. 1 ustawy. Zdaniem składu orzekającego organy administracji publicznej trafnie uznały, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opiekę nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami małoletniego, a zatem nie spełnia warunków określonych w wart. 4 ust. 1 ustawy, co skutkować musiało odmową przyznania świadczenia wychowawczego. Oznacza to także, że nie stwierdzono naruszeń przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz błędów w ustaleniach faktycznych uznać należy je za chybione. Organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Na uwagę zasługuje to, że w skardze pełnomocnik skarżącej wyeksponował naruszenie tych przepisów, jednakże już w motywach ich nie rozwinął. Na marginesie przyjdzie jedynie zaznaczyć, że w ramach postępowań zmierzających do przyznania przedmiotowego świadczenia aktywność organu administracji jest ograniczona. W kontekście tego postępowania ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia wszystkich dokumentów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jedynie w sytuacji występujących wątpliwości lub też ujawnienia się określonych braków obowiązany jest podjąć działania zmierzające do usunięcia występujących nieprawidłowości czy rozstrzygnięcia pojawiających się niejasności. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącej i jej pełnomocnika, wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i organ administracji uprawniony był do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ to, iż w okresie wcześniejszym organ administracji pierwszej instancji odmiennie interpretował przepisy mające w sprawie zastosowanie, nie jest równoznaczne z naruszeniem wskazanego przepisu, ponieważ ówczesna interpretacja tych regulacji nie była właściwa. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu, nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych, do uwzględnienia skargi, to stosownie postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.