I OSK 3122/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 578/19 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 578/19, oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz S. decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 poz. 2134 ze zm.; dalej jako: "u.p.p.w.d.") oraz art. 104 k.p.a., odmówił L. S. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie zamieszkuje z dzieckiem i nie wychowuje go, a tym samym nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 4 u.p.p.w.d. Jako opiekun prawny nie wychowuje dziecka, a jedynie zajmuje się nim w domu pomocy społecznej, w którym to dziecko przebywa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskująca, wskazując, że wprawdzie nie zamieszkuje wspólnie z małoletnim, albowiem jest on umieszczony w instytucji zapewniającej całodobową opiekę, jednakże jego pobyt jest odpłatny, a przedmiotowe świadczenie nie przysługuje wyłącznie wówczas, gdy pobyt ten jest całkowicie nieodpłatny. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielono stanowisko, że skoro małoletni przebywa w domu pomocy społecznej, a tym samym nie zamieszkuje z opiekunem prawnym, to opiekun ten nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W skardze do sądu administracyjnego wnioskująca zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. polegające na błędnej interpretacji pojęcia rodziny w sytuacji występowania ze stosownym wnioskiem przez opiekuna prawnego, a także art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. polegające na tym, że opiekun prawny ma łożyć z własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 7a k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych, art. 8 k.p.a. przez odstąpienie od wcześniej prezentowanej linii orzeczniczej oraz naruszenie art. 77 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że skarżąca będąca opiekunem prawnym nie kwestionuje, że małoletni nie zamieszkuje u niej, nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym, a sama skarżąca nie łoży z własnych środków na jego utrzymanie. Zdaniem Sądu I instancji warunkiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem, utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Innymi słowy z omawianych przepisów ustawy wynika, z zastrzeżeniem dodatkowych kryteriów dochodowych świadczenia na pierwsze dziecko, że świadczeniem wychowawczym powinno się objąć osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., jeśli tylko ustali się, że wychowuje dziecko zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 u.p.p.w.d. Konsekwencją uznania, że świadczenie wychowawcze powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka, jest regulacja kwestii zbiegu prawa do świadczenia (art. 22 u.p.p.w.d.). Ustawodawca dał tu jasny prymat zasadzie, że w przypadku, gdy kilka osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając zaś na uwadze konieczność ustalenia w postępowaniu dotyczącym świadczenia wychowawczego, kto i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dzieckiem (dziećmi), przepis art. 13 ust. 3 pkt 2 u.p.p.w.d. nakazuje, by we wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca wskazywał dane dotyczące dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go. Ustawodawcza nie zdefiniował pojęcia "wychowanie" jednakże zauważyć należy, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego, a zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu. Zdaniem Sądu I instancji organy administracji publicznej trafnie uznały, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opiekę nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami małoletniego, a zatem nie spełnia warunków określonych w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d, co skutkować musiało odmową przyznania świadczenia wychowawczego. Oznacza to także, że nie stwierdzono naruszeń przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Na marginesie Sąd I instancji zaznaczył, że w ramach postępowań zmierzających do przyznania przedmiotowego świadczenia aktywność organu administracji jest ograniczona, albowiem to właśnie na wnioskodawcę ustawodawca nałożył obowiązek przedłożenia wszystkich dokumentów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Jedynie w sytuacji występujących wątpliwości lub też ujawnienia się określonych braków organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć działania zmierzające do usunięcia występujących nieprawidłowości czy rozstrzygnięcia pojawiających się niejasności. W rozpoznawanej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i organ uprawniony był do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia postanowień art. 8 k.p.a., ponieważ to, że w okresie wcześniejszym organ I instancji odmiennie interpretował przepisy mające w sprawie zastosowanie, nie jest równoznaczne z naruszeniem wskazanego przepisu, ponieważ ówczesna interpretacja tych regulacji nie była właściwa. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. wynika, że do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną; b) art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego; c) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu, otrzymują świadczenie wychowawcze; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6, 7, oraz 7a k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych; b) art. 8 k.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.; c) art. 77 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że treść art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. wyraźnie wskazuje, że dziecko pozostające pod opieką prawną nie zalicza się do członków rodziny, a zatem nie można zastosować w niniejszej sprawie definicji rodziny i opierać się na przesłankach wynikających z tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawy złożonych sprzeciwów od decyzji SKO w sprawach opiekunów prawnych małoletnich umieszczonych w DPS w S. wyraźnie wskazał, że: "Nie podziela jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu organu II instancji co do interpretacji obowiązujących w sprawie regulacji prawnych, iż opiekun prawny musi zamieszkiwać wspólnie z dzieckiem, które pozostaje pod opieką prawną. Skoro do członków rodziny nie zalicza się dzieci, które pozostają pod opieką prawną, a tak stanowi art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., to tym samym dzieci pozostające pod opieką prawną i opiekunowie prawni nie stanowią rodziny w myśl u.p.p.w.d. W konsekwencji warunkiem do uzyskania świadczenia wychowawczego dla opiekuna prawnego nie jest jego zamieszkiwanie wraz z podopiecznym, w tym zakresie nie ma konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym kierunku przez organ, czego prawidłowo Kolegium nie zaleciło organowi I instancji do realizacji przy uchyleniu spornego rozstrzygnięcia. W omawianym zatem zakresie argumentacja pełnomocnika skarżącej zawarta w sprzeciwie jest słuszna...." (wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2018 r., sygn. akt IVSA/Gl 358/18 wraz z uzasadnieniem; tak również w: IV SA/Gl 335/18, IV SA/Gl 358/18). Na uwagę zdaniem skarżącej kasacyjnie zasługuje także wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2018 r., IV SA/Gl 157/2018, w których stwierdzono, że "Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.". Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Stosownie do art. 2 pkt 8 u.p.p.w.d., jeżeli mowa jest o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład kamy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Tym samym należy uznać, że skoro dziecko znajduje się w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie, jest uprawnione do pobierania świadczenia. Ustawodawca konstruując treść przepisu musiał mieć bowiem świadomość, że dzieci przebywające w takich instytucjach nie mogą zamieszkiwać wspólnie z rodzicami czy opiekunami prawnymi. Organ I instancji ustalił, że dziecko przebywa odpłatnie w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Skoro zatem Sąd I instancji nie kwestionuje faktu, że małoletni podopieczny skarżącej ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, jest to tym samym przesłanka pozytywna do przyznania świadczenia. Fakt pozostawania w instytucji zapewniającej całodobową opiekę wyklucza bowiem możliwość takiego wychowania, na jakie wskazuje Sąd I instancji. Nie jest zatem jasne dla skarżącej jaki był cel przepisu, umożliwiający ubieganie się o świadczenie przez opiekuna prawnego na dziecko pozostające odpłatnie w domu pomocy społecznej. Jest oczywiste, że dziecko nie będzie zamieszkiwało z opiekunem prawnym, co determinuje wpływ opiekuna prawnego na jego wychowanie. Przyjęcie takiego rozwiązania jak wskazuje Sąd I instancji powoduje, że dzieci przebywające odpłatnie w domu pomocy społecznej nigdy nie będą beneficjentami świadczenia wychowawczego za pośrednictwem swoich opiekunów. Dzieci znajdujące się w domu pomocy społecznej zostały skierowane do tej instytucji na podstawie orzeczenia Sądu z uwagi na niepełnosprawność, niemożność samodzielnego egzystowania oraz brak osób, które mogłyby tym dzieckiem się zająć. Z uwagi na brak przedstawiciela ustawowego, jakim jest rodzic, został im ustanowiony opiekun prawny. A zatem przyjęcie, że opiekun prawny winien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym umieszczonym w domu pomocy społecznej, aby uzyskać świadczenie wychowawcze powoduje, iż dzieci umieszczone w domu pomocy społecznej nawet odpłatnie nigdy nie mogłyby otrzymać świadczenia wychowawczego. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. nie wynika, aby opiekun prawny miał łożyć z własnych środków na utrzymanie małoletniego. Organ nie jest uprawniony do badania w jaki sposób jest realizowana opieka nad małoletnim. Winien jedynie ustalić czy składający wniosek należy do kręgu osób uprawnionych do jego złożenia. Opiekun prawny zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów wychowania podopiecznego z własnych środków. Służą mu do tego wyłącznie środki podopiecznego. A zatem to z dochodów i majątku dziecka opiekun prawny ponosi koszty jego utrzymania. Co więcej, dom pomocy społecznej zapewnia jedynie to, do czego obliguje go rozporządzenie w sprawie domów pomocy społecznej, a w pozostałym zakresie koszty utrzymania będą spoczywać na opiekunie prawnym. Powołany przepis jedynie określa, że celem świadczenia jest częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Gdyby przyjąć, że muszą to być środki bezpośrednio finansowane przez opiekuna prawnego to wówczas ta regulacja pozostawałaby w sprzeczności z treścią kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie opieki prawnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji skupił się wyłącznie na u.p.p.w.d., pomijając to, że ustawa ta funkcjonuje w całym szeregu ustaw jako systemie prawa. Zasady sprawowania opieki są uregulowane w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym a opiekun ma prawo zarówno do żądania wynagrodzenia za sprawowaną opiekę, jak i do zwrotu poniesionych nakładów i wydatków w związku z opieką prawną (art. 163 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Odnosząc się do kwestii wychowywania dziecka wskazano, że nie można traktować wychowywania dzieci w taki sam sposób przez rodzinę biologiczną (rodziców) i opiekunów prawnych. Nigdzie ustawodawca nie narzucił obowiązku wspólnego zamieszkiwania opiekuna z dzieckiem, łożenia na jego utrzymanie z własnych środków. Niewątpliwie również nierówność w rozstrzyganiu kwestii związanych z przyznawaniem opiekunom prawnym świadczenia należy uznać za niezgodne z Konstytucją. Opiekunowie prawni niezamieszkujący na terenie Gminy S. i Gminy C. otrzymują świadczenie wychowawcze, natomiast w niniejszej sprawie organy odmawiają jego przyznania, pomimo, że obowiązują przepisy tej samej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego wskazuje na wadliwe rozpoznanie przez stronę skarżącą charakteru postępowania przed sądem administracyjnym I i II instancji oraz zakresu sądowej kontroli administracji publicznej. Nie jest możliwe, nawet w przypadku uwzględnienia skargi lub skargi kasacyjnej, orzeczenie przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i przyznanie świadczenia wychowawczego, co należy do kompetencji właściwego organu administracji, takiej możliwości przepisy p.p.s.a. nie przewidują. Nie zostały także prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wyroku sądu I instancji, a nie decyzji organu administracji. Sąd I instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepisy k.p.a., nie ma także do niego zastosowania art. 8 k.p.a. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 przyjęto, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Przyjmując, że skarżąca kasacyjnie zakwestionowała prawidłowość weryfikacji przez Sąd I instancji decyzji organów z punktu widzenia przepisów zawartych w k.p.a., należy stwierdzić, że zarzuty te nie są skuteczne. Po pierwsze, zarzuty pozbawione są uzasadnienia, wobec czego nie jest jasne, jakich okoliczności faktycznych w sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie, jakie dowody zostały pominięte lub niewłaściwie ocenione. Nie wykazano także, jak zarzucane uchybienia wpłynęły na wynik sprawy, co jest konieczne ze względu na brzmienie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy nie jest w istocie kwestionowany, zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, określające przesłanki prawa do świadczenia. Sąd I instancji nie przyjął, że koniecznym warunkiem uzyskania przez opiekuna prawnego prawa do świadczenia jest tworzenie rodziny z małoletnim i wspólne zamieszkiwanie. Sąd I instancji w motywach uzasadnienia odnosił się do art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. jedynie w sposób sprawozdawczy, przytaczając argumentację przyjętą w decyzjach. Akcentując, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje osobom faktycznie ponoszącym koszty wychowania i opieki, Sąd I instancji wskazał, że na gruncie ustawy definicja legalna rodziny z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. ma znaczenie dla ustalania prawa do świadczenia na pierwsze dziecko, zależnego od sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast argumentacja Sądu na tym przepisie się nie opiera, w szczególności w sprawie nie zakwestionowano, że dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego nie zalicza się do rodziny rozumianej jako małżonkowie, rodzice, opiekun faktyczny i wspólnie z nimi zamieszkujące, pozostające na ich utrzymaniu dzieci. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. nie znajduje potwierdzenia. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., a w konsekwencji nie doszło również do niewłaściwego jego zastosowania. Trafne jest stanowisko Sądu, że opiekun prawny nieponoszący kosztów wychowania dziecka umieszczonego w domu pomocy, nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze nie jest świadczeniem przyznawanym dziecku, ale osobom ponoszącym wydatki w związku z wychowaniem dziecka, przez wydatki te nie można jednak rozumieć wynagrodzenia opiekuna za sprawowaną opiekę. Katalog podmiotów, które mogą uzyskać to świadczenie obejmuje opiekuna prawnego. Podobnie jednak jak w przypadku pozostałych osób wymienionych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., świadczenie przysługuje pod warunkiem ponoszenia kosztów utrzymania dziecka, w tym dziecka umieszczonego w placówce, za którą ponoszona jest odpłatność. W przypadku rodziców obowiązek ten wynika z obowiązku alimentacyjnego względem dziecka. Opiekun prawny może, ale nie musi być osobą zobowiązaną do alimentacji, ma ona bowiem swoje źródło w innych podstawach, niż ustanowiona opieka prawna, która dotyczy dziecka pozbawionego przedstawicieli ustawowych. W rozpoznawanym przypadku skarżąca kasacyjnie przyznała, i nie jest to kwestią sporną, że nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów wychowania i utrzymania dziecka, nie ponosi także tych kosztów faktycznie. Ze względu na pobyt dziecka w domu pomocy skarżąca nie ponosi kosztów związanych z zapewnieniem dziecku mieszkania, wyżywienia, leczenia, edukacji, nie ponosi także kosztów pobytu dziecka w domu pomocy. Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi ponosić koszty związane ze sprawowaną faktycznie opieką, wychowywaniem, zaspokajaniem potrzeb. Tym samym, nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb i w związku z tym ponosi koszty wychowania (zob. wyroki NSA sygn. akt: I OSK 1133/19, I OSK 1741/19, I OSK 2000/19). Stanowisko to bynajmniej nie oznacza, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich środków na utrzymanie podopiecznego – obowiązek taki może mieć ewentualnie źródło w obowiązku alimentacyjnym względem dziecka. W niniejszym przypadku nie były kwestionowany fakt, że skarżąca kosztów wychowania nie ponosi, na żadne takie koszty w toku postępowania nie wskazano. W szczególności skarżąca kasacyjnie nie ponosi kosztów pobytu dziecka w domu pomocy. W tych okolicznościach nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji również zarzut dotyczący art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. Jak wyżej wskazano, Sąd I instancji nie powoływał w swojej argumentacji tego przepisu i nie poddawał go wykładni. Natomiast w argumentacji przyjętej przez organy administracji odwołanie się do definicji rodziny służyło zaakcentowaniu wagi, jaką w świetle przesłanek z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. ma kwestia faktycznego sprawowania opieki i ponoszenia kosztów wychowania dziecka przez uprawnionych do świadczenia. Warunkiem koniecznym uzyskiwania przez opiekuna prawnego świadczenia wychowawczego nie jest wspólne zamieszkiwanie z podopiecznym, ale ponoszenie kosztów wychowania. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Utrwalone jest stanowisko, że art. 2 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O tym, w jaki sposób Sąd powinien prowadzić postępowanie zmierzające do oceny działań organów administracji publicznej, nie rozstrzyga powołany przepis ustawy zasadniczej lecz przepisy szczególne prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego i równości wobec prawa, strona musi podać, jakie konkretnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego naruszył Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy oraz wykazać, że naruszając te określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego Sąd ten wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Omawiany zarzut w tym zakresie nie został prawidłowo sformułowany ani uzasadniony. Powołanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP bez powiązania z właściwymi przepisami szczególnymi stanowiącymi podstawę orzekania przez Sąd I instancji i organy administracji publicznej uniemożliwia odniesienie się do istoty sprawy. Poza granicami sprawy pozostają także inne przypadki ubiegania się przez opiekunów prawnych o świadczenie wychowawcze. Sąd I instancji badał legalność jedynie zaskarżonej decyzji i nie miał podstaw do oceny działań organów w innych przypadkach. Zarzut nadto jest ogólnikowy, albowiem nie wskazuje na zindywidualizowane przypadki, nie wykazano także tożsamości stanu faktycznego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.