II OSK 3238/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 357/19 w sprawie ze sprzeciwu Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 357/19, w ten sposób, że słowa "w przedmiocie wyłączenia stron postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy" zastępuje słowami "w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji", 2. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 357/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji zawierającą rozstrzygnięcie wniosku B. K. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia 23 kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy dla budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr (...), obręb K., gmina K.. Organ pierwszej instancji wyłączył B. K. i J. K. oraz M. H. i Z. H. jako strony z postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Sąd podzielił stanowisko Kolegium o konieczności uchylenia wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd zaznaczył jednak, że stanowisko organu odwoławczego, co do zasady prawidłowe i właściwie diagnozujące dotychczasowe wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, wymaga skorygowania w celu właściwego ukierunkowania ponowionego postępowania wyjaśniającego. Sąd uznał, że niewątpliwie w sytuacji, w której organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania w odniesieniu do Państwa K. w ogóle nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia i nie zweryfikował prawidłowo statusu wnioskodawców jako stron postępowania w sprawie warunków zabudowy, niezbędnym było ponowienie tego etapu postępowania, którego nie mógł przeprowadzić organ drugiej instancji bez narażania się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, to samo już uzasadniało podjęcie decyzji kasacyjnej, albowiem postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd wskazał również, że wniosek B. K. i J. K., oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, spowodował wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 11 września 2018 r. o wznowieniu postępowania. Jednakże ani ze zgromadzonego materiału dowodowego, ani z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, że przedmiotem weryfikacji organu było zachowanie terminu do wniesienia podania, zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Weryfikacja twierdzeń strony o dochowaniu terminu stanowi konieczną ocenę przesłanki zachowania terminu. Ustalenie przekroczenia terminu prowadzi bowiem do odmowy wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, powyższym obowiązkom organ pierwszej instancji uchybił w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie, zdaniem Sądu, należało ocenić rozpoznanie w jednym wznowionym postępowaniu, wszczętym podaniem Państwa K., jednocześnie podania o wznowienie postępowania wniesionego przez M. H. i Z. H. Dokonano tego bez formalnego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w stosunku do Państwa H. i bez zweryfikowania ich podania pod względem formalnym poprzez sprawdzenie, czy wniesione zostało przez podmiot posiadający czynną legitymację procesową, w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy powołuje się na ustawową przesłankę wznowienia postępowania. Kwestie te winny być badane indywidulanie i w odniesieniu do podania każdego z podmiotów oddzielnie, albowiem tylko im właściwe okoliczności przesądzają o formalnej dopuszczalności i możliwości wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, czyli nadzwyczajnego wzruszenia decyzji. W odniesieniu do podania Państwa H. powyższe kwestie pozostały całkowicie poza zakresem rozpoznania organu pierwszej instancji, albowiem dokonano włączenia tych podmiotów do postępowania formalnie wznowionego z wniosku Państwa K.. Tymczasem złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania rodzi obowiązek, gdy nie zachodzą warunki wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Skoro strona powołuje się na okoliczność, że pomimo posiadania interesu prawnego w sprawie administracyjnej, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, konieczne było przeprowadzenie postępowania co do tego, czy mogą one stanowić przyczynę wznowienia postępowania i w jaki sposób mogą zaważyć na rozstrzygnięciu istoty sprawy. Poniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w celu rozpatrzenia wskazanych kwestii spowodowały, że zaskarżona decyzja została dotknięta wadami wynikającymi z naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju uchybienia uzasadniały zastosowanie wobec decyzji organu pierwszej instancji dyspozycji art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest, tak jak w niniejszej sprawie - na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego - to badanie interesu prawnego wnioskodawców powinno polegać na wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu okoliczności związanych z przysługującą im własnością działki nr ... położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych inwestycją oraz specyficznymi uwarunkowaniami inwestycji, w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu faktycznego i prawnego. Niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego zwłaszcza badanie i ocenę określonego materiału dowodowego (m.in. dokumentów dotyczących gabarytów i usytuowania projektowanej inwestycji oraz ewentualnych uciążliwości, jakie może ona powodować). W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji całkowicie poniechał prawidłowego zweryfikowania interesu prawnego Państwa K. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i wadliwego rozstrzygnięcia końcowego naruszającego art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do podania o wznowienie postępowania Państwa H. – właścicieli działki nr ..., Sąd uznał, że za niewątpliwie wadliwe należało uznać takie procedowanie, kiedy bez formalnego wznowienia postępowania i wydania w tym przedmiocie postanowienia, organ pierwszej instancji przeszedł do stadium postępowania wyznaczonego dyspozycją art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w toku którego wadliwie przeprowadził postępowanie weryfikujące legitymację procesową wnioskodawców. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2025/1; por. też wyroki NSA: z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 191/12; NSA z 7 maja 2013 r., I OSK 2185/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takie badanie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji bez wznowienia postępowania w odniesieniu do Państwa H. i w konsekwencji - co uszło uwadze Kolegium - w sprawie tej doszło do merytorycznego rozpoznania tego wniosku bez wymaganego, uprzedniego wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który w kontrolowanym postępowaniu został naruszony. Sąd stwierdził, że dostrzeżone w niniejszej sprawie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nawet w przypadku, jeśli organ pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania i należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego podtrzyma swoje przekonanie, że zarówno Państwo K., jak i Państwo H., jednak nie posiadają deklarowanego interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy, to i tak będzie zobligowany orzec merytoryczne w sprawie wznowieniowej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a nie na podstawie art. 104 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił sprzeciw jako bezzasadny. W skardze kasacyjnej Z. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, które uniemożliwiło jej prawidłowe rozstrzygnięcie, wyrażające się w naruszeniu: 1) art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie sprzeciwu na wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy K. z dnia 30 listopada 2018 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji przy braku istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, 2) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, wewnętrznie sprzecznego, nie zawierającego ustalenia stanowisk pozostałych stron postępowania, niedostatecznie wyjaśniającego podstawę prawą rozstrzygnięcia, które przejawiało się w bezkrytycznym przyjęciu stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., co uniemożliwia tzw. kontrolę instancją zaskarżonego rozstrzygnięcia a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej, 3) art. 119 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, w braku przesłanek faktycznych i prawnych do rozpoznania sprawy w tym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wskazać należy, że Sąd nie mógł naruszyć ww. przepisu, gdyż słusznie procedował w trybie art. 64d § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Przypomnieć bowiem należy, że w rozpoznanej sprawie kontroli instancyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którym oddalono sprzeciw Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr ..., którą na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji zawierającą rozstrzygnięcie wniosku B. K. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia 23 kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy dla budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr (...), obręb ..., gmina K.. Stosownie do art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak wyżej wskazano sprzeciw ten rozpoznawany jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na mocy art. 16 § 2 i art. 64d § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. W myśl art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zatem zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak powyższych okoliczności. Po lekturze kontrolowanego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie to poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd za niezasadny uznał również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym kontekście wskazać należy, że decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku Z. C., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. B. K. i J. K. wystąpili do organu o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy, powołując się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 11 września 2018 r. Wójt Gminy K., na podstawie art. 149 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie na wniosek B. K. i J. K.. Następnie w dniu 15 października 2018 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją ustalającą warunki zabudowy wystąpiła M. H. i Z. H., powołując się również na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną zostało już formalnie wznowione na wniosek B. K. i J. K., Wójt Gminy uznał, że nie było podstaw do ponownego wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek M. H. i Z. H. został włączony do postępowania wznowionego na wniosek B. K. i J. K.. Decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 104 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku ze wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 23 kwietnia 2018 r., odmówił włączenia B. K. i J. K. oraz M. H. i Z. H. jako stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania, B. K. i J. K. oraz M. H. i Z. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprzeciwie od powyższej decyzji Z. C. zarzucił błędne dokonanie kontroli decyzji administracyjnej wyrażające się w naruszeniu art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 10, art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że spór w niniejszej sprawie w istocie dotyczy tego czy B. K., J. K. oraz M. H. i Z. H. powinni być stronami postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia 23 kwietnia 2018 r., wydaną z wniosku Z. C., ustalającą warunki zabudowy. W ocenie Sądu B. K., J. K., M. H. i Z. H. posiadają zatem sprzeczny z interesami Z. C. punkt widzenia co do zagadnienia będącego przedmiotem sprawy, tj. co do wznowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją. Sprzeciw w przedmiotowej sprawie został wniesiony przez Z. C., a co za tym idzie B. K., J. K. oraz M. H. i Z. H. nie biorą udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym z uwagi na treść art. 64b § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym należy wskazać na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18 zgodnie z którym art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela przytoczony powyżej pogląd. Oznacza to zatem, że kwestia oceny czy B. K., J. K. oraz M. H. i Z. H. powinni być stronami postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia 23 kwietnia 2018 r. nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Sadu pierwszej instancji, gdyż w wyroku tym w sposób wadliwy wskazano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr ... została wydana "w przedmiocie wyłączenia stron postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy". Decyzję organu pierwszej instancji wydano natomiast w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1