II SA/Rz 452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Mielcu z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr XXXIII/333/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Mielcu na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A., Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. K. z siedzibą w [....], dalej "Spółka", jest uchwała Rady Miejskiej w Mielcu z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr XXXIII/333/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat, stanowiących dochód Gminy Miejskiej Mielec, za korzystanie z przystanków komunikacyjnych znajdujących się przy drogach publicznych będących własnością lub zarządzanych przez Gminę Miejską Mielec, w związku ze świadczeniem usług w zakresie regularnego przewozu osób na trasach przebiegających przez jej obszar. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pk 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 3 lit. a, b, c oraz art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1440, dalej "u.op.t.z."). Spółka zaskarżyła opisaną na wstępie uchwałę, w całości zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 16 ust. 4 u.op.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie stawek opłat za korzystanie przez operatora lub przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców o dyskryminującym charakterze, 2. Naruszenie art 87 ust 2 i art 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej, 3. Naruszenie art 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z pominięciem zasad praworządności i legalności Mając na uwadze powyższe, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi, na okoliczności przywołane w jej treści i zobowiązanie Organu do przedłożenia do akt wskazanych dokumentów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej uchwale ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,50 zł za jedno zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym, co świadczy o rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 16 ust. 4 tej ustawy, który wprowadza możliwość nakładania przez jednostkę samorządu terytorialnego opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, których jest właścicielem albo zarządzającym, w drodze uchwały, ale z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zaskarżona uchwała nie uzależnia opłaty od takich czynników jak: wielkość taboru wykorzystywanego do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób, rodzaj pojazdów wykorzystywanych w tej działalności ani od czynników mających wpływ na koszty związane z utrzymaniem dworców z których korzystają przewoźnicy, a więc m.in. standard poszczególnych dworców (infrastruktura dworca, jego wielkość). Zrównanie wszystkich przewoźników skutkuje dla Spółki tym, że jest w takim przypadku zobligowana do takich samych kosztów jak pozostali przewoźnicy, pomimo faktu, że jej tabor nie przyczynia się do takiego "zużycia" dworców, jak w przypadku większych przewoźników. Zdaniem Skarżącego podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne miarodajne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji. Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Im większa pojemność pojazdu to tym większą liczba przywożonych pasażerów, a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku potencjalnie większa możliwości jego zanieczyszczania oraz większy poziom eksploatacji. Końcowo Skarżąca wyjaśniła, że wyczerpała tryb konieczny do wniesienia skargi, tj, wystąpiła do Rady Miejskiej w Mielcu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej, jako Spółka świadcząca usługi przewozu osób na linii regularnej Mielec — Kolbuszowa — Rzeszów, która na dworcu autobusowym należącym do Gminy Mielec, zobowiązana jest do uiszczania opłat za każde zatrzymanie się na dworcu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mielcu wniosła o oddalenie skargi w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę na okoliczności przytoczone w jej treści. Rada Miejska w Mielcu ustalając w drodze uchwały stawkę opłaty za jedno zatrzymanie się przez operatorów i przewoźników na dworcu autobusowym jednolicie dla wszystkich operatorów i przewoźników, kierowała się ustawowym kryterium uwzględnienia niedyskryminujący zasad, rozumianym jako "równe traktowanie" (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie Organu nie można uznać, że ustalenie stawek opłat w jednolitej wysokości i niedokonanie ich zróżnicowania ze względu na wielkość taboru wykorzystywanego przez przewoźnika do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób, rodzaj pojazdów wykorzystywanych w tej działalności jest dyskryminujące. Z przepisu art. 16 ust. 4 u.op.t.z. stanowiącego podstawę prawną podjęcia uchwały nie wynika, aby organ był zobowiązany do uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłat, wielkości i rodzaju pojazdu, którymi wykonywany jest przewóz. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) wynika, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, w szczególności odnosi się to do takich kwestii jak: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględniania wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Punkt pierwszy Rada Miejska w Mielcu podejmując uchwałę zrealizowała. Trudności budzi powiązanie dyskryminacji z wyposażeniem przystanków. Odnośnie kwestii wielkości taboru ustawa nie zawiera także definicji pojęcia "tabor" ani też tego słowa nie używa. Jest ono użyte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która także nie zawiera jego definicji. Jednak z kontekstu wynika, że zostało ono użyte w znaczeniu ogółu środków transportu (art. 54b ust. 2 pkt 2 lit.b oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 lit.e) tak też to pojęcie jest definiowane w słownikach języka polskiego. W związku z tym wątpliwości budzi, czy autor projektu ustawy miał na myśli, że niedyskryminujące zasady to takie, które zakazują różnicowania opłat ze względu na wielkość taboru, a więc ilość posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów, czy też, że właśnie ilość tych pojazdów powinna wpływać na różnicowanie opłat. Tu jednak powstaje problem, czy duża ilość pojazdów, którymi konkretny przewoźnik wykonuje działalność powinna przemawiać za nałożeniem na niego wyższej opłaty, nawet jeśli rzadko jego pojazdy zatrzymują się na tych przystankach, czy też niższej, i czy w ogóle wielkość taboru powinna przemawiać za zróżnicowaniem wysokości opłaty, skoro są to opłaty za jedno zatrzymanie się na przystanku. Skoro nawet w uzasadnieniu projektu u.op.t.z. nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, nie można czynić organowi zarzutu, że naruszył art. 16 ust. 4 tej ustawy, nie różnicując stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium. Organ nie podzielił stanowiska Skarżącej, że ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego (średnio 50 osób), co przekłada się na dwukrotnie większe koszty utrzymania dworca w czystości. To, że przewoźnik dysponuje pojazdem o większych gabarytach nie oznacza, że pomimo posiadanych miejsc faktycznie przewozi większą liczbę pasażerów niż pojazdy mniejsze. Wprost przeciwnie. Zatem zróżnicowanie stawki w sposób proponowany przez skarżąca naruszyłoby zasadę niedyskryminacji, bowiem prowadziłoby to do sytuacji w której przewoźnicy przewożący większą liczbę pasażerów (busy), a więc w wyższym stopniu przyczyniający się do generowania kosztów utrzymania dworca, ponosiliby niższą opłatę niż przewoźnicy dysponujący co prawda większym pojazdem ale przewożący mniejszą liczbę pasażerów. Ponadto wielkość taboru ma charakter zmienny. W treści uzasadnienia skargi skarżąca wskazuje, że na dworcu na terenie Gminy Miejskiej Mielec zatrzymują się pojazdy skarżącej z liczbą miejsc 22 + 1. Załączone do skargi wykazy taboru do obsługi regularnej linii na trasie Mielec - Kolbuszowa - Rzeszów są jedynie oświadczeniem skarżącej i nie mogą stanowić dowodu. Zarówno z dokonywanych przez skarżącą z Gminą uzgodnień zasad korzystania z dworca przesiadkowego zlokalizowanego na terenie Gminy Miejskiej Mielec, jak i z zezwoleń Marszałka Województwa Podkarpackiego na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Mielec - Kolbuszowa - Rzeszów wraz z rozkładem jazdy nie wynika rodzaj taboru wykorzystywanego przez przewoźnika do obsługi danej linii. Skoro Gmina nie posiada informacji odnośnie wielkości taboru za pomocą którego przewoźnik będzie realizował przewozy osób, rada gminy nie ma faktycznie możliwości wziąć tej okoliczności pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty za zatrzymywanie się na dworcu. Gmina nie jest w stanie zweryfikować jakiej wielkości pojazdem (autobus czy bus) przewoźnik faktycznie zatrzyma się na dworcu, a w konsekwencji w jakiej wysokości powinien ponieść opłatę. Ustalenie jednolitej stawki za zatrzymanie się na dworcu wprowadza więc przejrzyste kryteria pozwalające na prawidłowe naliczenie opłaty. Skarżąca zupełnie pomija fakt, że do prowadzenia swoje działalności oprócz busów wykorzystuje również autobusy. Skarżąca nie wskazuje również, że pojazdy wykorzystywane przez nią w przewozie osób oprócz miejsc siedzących mają zarejestrowane miejsca stojące, co oznacza że w rzeczywistości liczba przewożonych pasażerów nie jest równa liczbie miejsc siedzących w pojeździe. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o ustaleniu wysokości opłaty w maksymalnej wysokości organ wskazał, że na gminy został przerzucony obowiązek utrzymania przystanków i ponoszenia związanych z tym kosztów, które corocznie wzrastają. Ustalona opłata ma na celu jedynie zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Rada Miejska w Mielcu ustalając opłatę uznała, że w jej ocenie ustalenie jej w maksymalnej wysokości jest niezbędne do osiągnięcia wskazanych celów, co wprost wynika z treści samej uchwały. Koszty utrzymania przystanków w żaden sposób nie zależą od liczby i rodzaju zatrzymującego się na nich taboru. Wysokość kosztów ponoszonych przez Gminę z tytułu bieżącego utrzymania 141 przystanków będących własnością lub zarządzanych przez Gminę oraz 92 szt. wiat przystankowych wynosi obecnie 10.260 zł brutto miesięcznie. Miesięczny dochód Gminy z tytułu pobieranych opłat za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych to kwota rzędu 5.000,00 zł miesięcznie, przy czym około 4/5 tej kwoty to wpływy od MKS Sp. z o.o. w Mielcu. W związku z powyższym, przychody Gminy z tytułu opłat za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych nie pokrywają nawet połowy kosztów ich bieżącego utrzymania, nie wspominając o potrzebie wykonywania niezbędnych prac remontowych lub ewentualnych inwestycjach. Uchwała nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę Podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sadu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Mielcu z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr XXXIII/333/2017 w sprawie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Mielec. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy kontrola ta obejmuje również akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca Spółka świadczy usługi przewozowe na terenie Gminy Mielec w ramach wykonywanego transportu drogowego. Powyższe potwierdza dołączone do akt zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym i rozkłady jazdy. Pojazdy wykorzystywane w tych celach przez spółkę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zatrzymują się na przystankach, których dotyczy skarżona uchwała w celu umożliwienia potencjalnym pasażerom skorzystanie z oferowanych usług. Strona przeciwna nie kwestionuje, że wykorzystywane w tych celach przez spółkę autobusy to busiki małe mogące jednorazowo zabrać mniejszą liczbę pasażerów niż inni przewoźnicy korzystający z tych przystanków. Za każde zatrzymanie się skarżąca uiszcza taką sama kwotę jak przewoźnik korzystający z tych przystanków posiadający większy środek transportu. Oznacza to, iż zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny spółki, stanowiący wymóg z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Mielec jest aktem prawa miejscowego i podjęta została na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Skarga spółki dotyczy uchwały w całości. Z brzmienia art. 16 ustawy wynika, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty, a ich stawki powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Podejmując uchwałę na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy Rada Gminy Mielec zobowiązana jest uwzględnić przesłankę "niedyskryminujących zasad". Wprawdzie w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady" lecz nawiązując do orzecznictwa dostrzec należy, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w najszerszym ujęciu polega na tym, że wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się w równym stopniu istotną cechą mają być traktowani równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, 26 kwietnia 1995 r. sygn. K11/94) ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami, co nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż przy ustaleniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Dlatego też aby ustalić czy uchwała w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Mielec odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiały dokumentujące jej przygotowanie i chwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r. II GSK 2489/13). W przedmiotowej uchwale podstawą jej wydania był przepis art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 1 ust. 1 pkt 1 tej uchwały ustalono, że jednostkowa stawka opłaty za każdorazowe zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym wynosi 0,05 zł. Podkreślenia wymaga, iż dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygniecie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak prawidłowego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierowała się Rada Miasta Mielca, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj., w kwocie 0,05 zł. Co prawda próbę uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ podjął w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie. Zdaniem Sądu to nie może zastępować, czy uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Miasta Mielca słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna a mianowicie potrzeby remontu i utrzymania przystanków w świetle przyczyniania się do ich zniszczeń w pełni uzasadnia zastosowanie jednolitej stawki. Jednakże powody uchwalenia takiej stawki powinny znaleźć odzwierciedlenie w stanowisku Rady. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak właściwej analizy wskazującej, iż zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami będzie świadczyć o braku rozważenia przez organ uchwałodawczy treści art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Mielca w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 1 u.s.g. konsekwencją tego jest nieważność uchwały. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach tym upoważnieniem określonych (art. 94 Konstytucji RP). Okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 ustawy posłużył się zwrotem niezdefiniowanym "uwzględniając niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego. Granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność ich działania, zaś wykonywanie uchwałodawczej jej funkcji winno oznaczać, iż działa zgodnie z prawem. W realiach niniejszej sprawy, podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na realne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy wobec tego uznać, iż z powodu braku uwzględnienia przesłanek z art. 16 ust. 4 ustawy uchwała Rady istotnie narusza prawo co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. § 4 ust. 1 u.s.g. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały objętej skargą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.