II SA/Rz 573/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2019 r. L.dz. [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 573/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.P.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2019 r. nr [...] dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z jej uzasadnienia i pozostałych akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] lutego 2016 r. K.P.S. wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 203, obr. R., w sąsiedztwie działek nr 207, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222/2, 225, 202, 200 i 183. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] dla w/w przedsięwzięcia w związku z brakiem możliwości jednoznacznego ustalenia, czy w sposób znacząco negatywny może ono oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] marca 2016 r. [...] – na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) - nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia RDOŚ wskazanych w nim dokumentów celem uzyskania stanowiska w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] RDOŚ – po analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów, na podstawie art. 97 ust. 1-4, 6 i 6 oraz art. 68 u.u.i.ś. – nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia (pkt 1), nałożył obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (pkt 2) oraz ustalił zakres tego raportu (pkt 3). Kolejnym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] RDOŚ na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.u.i.ś. odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, wskazując, że przedłożony raport nie spełnia wymagań określonych w postanowieniu z [...] lutego 2017 r., a wezwania do jego uzupełnienia pozostały bezskuteczne. W następstwie powyższego Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. [...] – na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.) - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia wskazując, że odmowa uzgodnienia przez organ współdziałający (RDOŚ) projektu decyzji o warunkach stanowi przeszkodę do wydania decyzji pozytywnej. W odwołaniu od decyzji Wójta K.P.S. zarzucił jej oparcie na wadliwym postanowieniu RDOŚ z 10 stycznia 2019 r. Wskazał, że skoro podlega ono zaskarżeniu w trybie art. 142 K.p.a. wyłącznie w odwołaniu od decyzji, zachodzi uzasadniona przyczyna jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśnił m.in., że nieruchomość na której ma być wykonane przedsięwzięcie (którego oddziaływanie na obszar Natura 2000 było przedmiotem oceny przez RDOŚ) położona jest w pobliżu zabudowań mieszkalnych i gospodarczych stanowiących siedliska wchodzące w skład położonych w R. gospodarstw rolnych. Przeznaczenie części działki nr 203 o pow. ok. 0,15 ha na przedsięwzięcie związane z założeniem siedliska wchodzącego w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, a pozostałej jej części o pow. ok. 0,69 ha na uprawy warzywne i nasadzenia rodzimych gatunków drzew i krzewów nie zmieni jej rolnego użytkowania. SKO - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Art. 53 ust. 4 pkt 8 tej ustawy wymaga uzgodnienia, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z tego obrotu wyeliminowane, brak jest podstaw po stronie organu prowadzącego sprawę o ustalenie warunków zabudowy do ponownego występowania w tej samej sprawie do tych samych organów w trybie art. 106 K.p.a. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę. Wg Kolegium, zarzuty odwołania faktycznie dotyczą postanowienia RDOŚ z [...] stycznia 2019 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji. Odwołujący błędnie powołuje się na przepis art. 142 K.p.a., bowiem postanowienie to wydane zostało w trybie art. 106 § 5 K.p.a. i zawierało pouczenie o zażaleniu przysługującym inwestorowi do GDOŚ za pośrednictwem RDOŚ Strona zaniechała zażalenia, wskutek czego postanowienie stało się prawomocne i wiąże organ pierwszej instancji. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję SKO K.P.S. zarzucił jej obrazę przepisu art. 142 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 8 u.u.i.ś. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przez uznanie, że organ I instancji związany był postanowieniem RDOŚ z [...] stycznia 2019 r. odmawiającym uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a strona pozbawiona jest możliwości jego kwestionowania w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...]. W związku z tym skarżący zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (oznacza to, iż bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od zakresu zarzutów, żądań i wniosków podniesionych w skardze). Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżonej decyzji SKO i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [....] jest odmowa ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 203 w R. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że z przyczyn które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, decyzja ta wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji - jako dotknięte wadą nieważności - nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Jak ustalono bowiem w toku postępowania sądowego, przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie i wydaniem w/w decyzji, zmarły uznane za jego strony (na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów) M.G. i A.K., będące właścicielkami /współwłaścicielkami nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji. O fakcie tym nie zostały powiadomione orzekające w sprawie organy administracji, a kierowana przez nie do tych osób na adres widniejący w ewidencji korespondencja (w tym m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wydane decyzje) była odbierana. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 10 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika m.in. obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, ich powiadomienia o jego wszczęciu, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przepis art. 109 § 1 K.p.a. - zgodnie z którym organ doręcza stronom wydaną w sprawie decyzję - daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania, z czym wiążą się przewidziane w K.p.a. skutki prawne. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że skierowanie decyzji administracyjnej do strony zmarłej, a więc do osoby która w danym momencie nie miała już przymiotu strony postępowania, jest wadliwością która nie podlega konwalidacji. Tym samym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2016 r. I OSK 1150/14 – LEX nr 2114245, z 6 czerwca 2012 r. I OSK 829/11 - LEX nr 1216580, z 27 października 2011 r. I OSK 1876/10 - LEX nr 1069629). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Status strony postępowania przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią, a w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania decyzji tak przez organ I jak i II instancji w stosunku do osób zmarłych, należy przyjąć, że decyzje te obarczone wadą nieważności i powinny zostać usunięte z obrotu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy organy prowadzące postępowanie posiadały informacje, że dana osoba nie żyje, gdyż przepis art. 156 § 1 K.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Takie naruszenie prawa skutkuje uwzględnieniem skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r. I OSK 708/12 – LEX nr 1452172 i z 26 czerwca 2012 r. I OSK 829/11 – LEX nr 1216580). W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie nie można postrzegać jedynie przez pryzmat braku udziału w postępowaniu wszystkich stron (spadkobierców zmarłych osób) których interesu prawnego dotyczy sprawa, co wpisuje się w przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawą wznowienia postępowania administracyjnego uwzględnianą jednak tylko na żądanie strony która została pominięta i z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO z 11 marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 4 lutego 2019 r. (pkt 1 sentencji wyroku). Stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji czyni na obecnym etapie postępowania niedopuszczalną merytoryczną ocenę ich i podniesionych w skardze zarzutów. Ponownie rozpatrując sprawę organy podejmą działania zmierzające do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym ustalenia następców prawnych M.G. i A.K., a także K.T. co do której informacja o śmierci wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji. Mimo wynikającej z powołanego wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. kompetencji do rozstrzygania w granicach danej sprawy a także niezwiązania na mocy art. 135 P.p.s.a. granicami skargi ("sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia"), Sąd nie stwierdził podstaw do jednoczesnego wyeliminowania z obrotu prawnego – jako mieszczącego się w granicach sprawy objętej skargą – postanowienia RDOŚ z [...] stycznia 2019 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia; ponieważ stroną postępowania uzgodnieniowego był jedynie wnioskodawca, nie było ono dotknięte wadami z powodu których stwierdzono nieważność decyzji Kolegium i Wójta. W ocenie Sądu, niezależnie jednak od tego, stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji formalnie rozciąga się na całość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i będzie skutkowało wymogiem ponownego jego przeprowadzenia w pełnym merytorycznym zakresie, nie wyłączając postępowania uzgodnieniowego. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).